Послесловие из Сингапура: кому США сдадут «ключи от интернета»?

28.03.2014

В пятницу 28 марта в Сингапуре завершилась 49-я конференция Корпорации Интернета по присвоению имен и номеров (ICANN) – структуры, которая играет ключевую роль в координации работы системы уникальных идентификаторов интернета -  доменных имен и IP-адресов. Иначе говоря, ICANN обеспечивает работу как минимум двух критических уровней инфраструктуры Сети, без которой интернет не может существовать и работать.

Среди всех сюжетов, обсуждавшихся на конференции, один имеет центральное значение и потенциально выходит за рамки спектра узкоспециальных вопросов, интересных прежде всего техническим специалистам. Этот сюжет связан с недавним заявлением специального агентства в структуре Министерства торговли США – Национальной администрации по телекоммуникации и информации (NTIA). 14 марта 2014 г. на сайте NTIA появилась публикация, в которой излагалось  намерение ведомства «передать ключевые функции системы доменных имен DNS глобальному сообществу заинтересованных сторон».

Для понимания смысла и значения этой фразы не обойтись без ряда кратких пояснений. Координация работы критической инфраструктуры интернета сегодня вписана в достаточно уникальную организационную и архитектурную модель, прямых аналогов которой в международной практике, пожалуй, не найти. Центральным элементом этой модели, собственно, является ICANN – Корпорация Интернета, которая не является ни корпорацией, ни международной организацией в привычном смысле этих понятий.

Существуя в правовом поле штата Калифорния и формально являясь некоммерческой корпорацией (nonprofit corporation), ICANN строит свою деятельность на модели, известной как мультистейкхолдеризм (multistakeholder approach) – или управление с участием всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров). Смысл модели, грубо говоря, сводится к тому, что состав коллегиальных, в том числе руководящих органов Корпорации формируется из числа представителей всех заинтересованных [в участии в процессах управления интернетом] сторон - а именно, государств, бизнеса, гражданского сообщества, а также технических экспертов и сообщества самих пользователей интернета.

Важнейшей особенностью данной модели является отсутствие примата в принятии решений у представителей государств, которые находятся в равных условиях с другими заинтересованными сторонами и не имеют права принимать и продвигать решения в обход мнения других стейкхолдеров. Так, решения Правительственного консультационного комитета (GAC) ICANN носят рекомендательный характер и могут игнорироваться Правлением Корпорации. Прецеденты тому есть – в 2011 г. Правление вопреки позиции GAC в конечном счете санкционировало запуск доменной зоны верхнего уровня для легального порноконтента .xxx.

Вместе с тем, одно из национальных правительств исторически находилось в особых взаимоотношениях с Корпорацией Интернета, и это, конечно, правительство США. Еще до того, как в 1998 г. была создана сама ICANN, американские власти по мере развития интернета и его коммерциализации решили начать процесс передачи уже существовавшей критической инфраструктурой Сетью в руки того сообщества, которое и стояло у истоков его создания – сообщества технических специалистов. После длительного и многоступенчатого процесса, начавшегося в 1997 г., ситуация пришла к ее нынешнему состоянию. Сегодня отношения ICANN с правительством США регулируются прежде всего контрактом на осуществление функций Администрации адресного пространства Интернет (IANA) от 10 января 2012 г.; срок действия некоммерческого контракта на $0 истекает 30 сентября 2015 г.

Согласно контракту, правительство США осуществляет контроль над исполнением критических функций IANA, которые непосредственно осуществляет команда технических специалистов на площадке ICANN. В частности, Национальная администрация по телекоммуникациям и информации утверждает запросы ICANN на внесение изменений в файл корневой зоны DNS (своеобразный «каталог» IP-адресов и доменных имен верхнего уровня). Также Корпорация Интернета предоставляет Министерству торговли США регулярную отчетность об осуществлении данных функций, а Министерство располагает полномочиями для проведения инспекций для проверки того, как эти функции исполняются.

Зачастую можно встретить упоминание Администрации адресного пространства Интернет как отдельной организации, подчиненной Корпорации Интернета или входящей в ее корпоративную структуру – это не совсем так. IANA не имеет юридического лица и физически представляет собой именно группу технических экспертов, выполняющих определенный набор функций – в данном случае в рамках ICANN, а юридически определяется в упомянутом выше контракте именно как совокупность этих функций.

О каких функциях идет речь и почему они столь важны? Ключевых из них четыре: 1) координация присвоения технических параметров протоколов, по которым работает интернет; 2) администрирование файла корневой зоны системы DNS и некоторые другие функции, связанные с работой системы корневых серверов DNS; 3) собственно распределение адресных ресурсов интернета – доменных имен верхнего уровня и блоков IP-адресов; 4) управление доменом верхнего уровня .int и доменом .arpa, зарезервированным для специальных технических целей, связанных с обеспечением работы системы DNS. Не вдаваясь в детали, отметим главное: неисполнение либо ненадлежащее исполнение любой из этих функций (за определенными оговорками в отношении 4-й) повлечет нарушение нормальной работы интернета в глобальном масштабе. Поэтому функции IANA являются критическими.

Именно из комбинации технической специфики этих функций - их централизации, осуществления из единой точки, - и организационного своеобразия той модели, в которой они реализуются, и растут корни ключевого противоречия, привносящего международно-политические нотки в, казалось бы, сугубо технический процесс. Дело в том, что ряд государств, включая Россию, рассматривают описанный выше механизм управления интернет как несовершенный – прежде всего с точки зрения концентрации контроля в руках США и недостаточного участия других стран. С 1998 г. Россия устами МИД призывала к пересмотру существующей модели и передачи отдельных либо всех функций IANA международному сообществу, понимая под таковым прежде всего межправительственную площадку ООН и ее специализированных агентств. За прошедшее время несколько поменялись акценты, повысилась готовность России и государств, разделяющих ее позицию, участвовать в работе ICANN. Но на принципиальном уровне вопрос никуда не ушел – и даже обострился, как показали дебаты на Всемирной конференции по международной электросвязи, прошедшей на площадке Международного союза электросвязи в декабре 2012 г.

Именно в этом контексте и стоит рассматривать и оценивать заявление NTIA и последовавшие обсуждения на конференции в Сингапуре. Первым впечатлением наблюдателей как в самих США, так и за их пределами, стало: «Америка сдает пост и готова отдать ключи от управления интернетом всем желающим – в том числе России или Китаю». Любопытно, что подобные алармистские комментарии насчет «узурпации контроля над Сетью авторитарными государствами» прозвучали и из уст американских конгрессменов, и на страницах такого солидного издания, как The Wall Street Journal, в ряде других СМИ. Масла в огонь мог подлить и тот факт, что на заседании GAC в Сингапуре 23 марта китайский представитель активно поддержала и приветствовала заявление NTIA и от лица КНР выразила готовность работать над выработкой предложений по осуществлению контрольных полномочий от США к «глобальному сообществу заинтересованных сторон».

Между тем, в обоснованности опасений приходится всерьез усомниться. На том же заседании GAC в Сингапуре представитель американского правительства  - помощник Госсекретаря США и глава NTIA Лоуренс Стриклинг (Lawrence Strickling) прямым текстом заявил, что США не примут предложения, в основе которого будет контроль над координацией работы системы DNS со стороны какого-либо государства либо межправительственной организации. Также и в его выступлении, и в самом заявлении зафиксировано, что новый механизм должен быть основан на мультистейкхолдерном подходе. В этой связи важно понимать, что США имеют возможность выбирать и не имеют принципиальных ограничителей по сроку этого выбора.

Да, процесс передачи контрольных полномочий объективно назрел, и разоблачения Сноудена в 2013 г. выступили лишь его дополнительным катализатором. Бросив серьезную тень на США в вопросах управления интернетом, история со Сноуденом подтолкнула Министерство торговли к форсированию процесса. Дальнейшее промедление означало бы нарастающую политизацию дискуссий вокруг ICANN на международных площадках в контексте ее зависимости от США, запятнавших свою репутацию глобальными программами электронной слежки. То есть один из главных мотивов действий американской администрации – «отстыковать» международные дебаты о своих собственных прегрешениях в Сети от дискуссий вокруг Корпорации Интернета. Надо полагать, что такой подход в полной мере отвечает интересам самой ICANN – не зря ее президент Фади Шехаде объявил о намерении вывести Корпорацию из-под американского контроля на площадке Всемирного форума по управлению интернетом (IGF) в октябре 2013 г., на пике международной шумихи вокруг Сноудена.

Однако в случае, если в ближайшее время предложения по созданию нового механизма контроля над осуществлением функций IANA не поступят либо будут категорически противоречить интересам Белого Дома, ничего страшного для США не случится. Контракт NTIA с ICANN истекает 30 сентября 2015 г., однако в его механизме заложены два опциона на продление – до 30 сентября 2017 г. и 2019 г. соответственно. Кроме того, никто не может «взять» у NTIA эти полномочия, пока агентство само их не отдаст. Процесс обратим, а его ход и результат зависят от качества и содержания поступающих предложений – это один из ключевых сигналов, который Минторг США посылает заинтересованным сторонам.

Разумеется, никто при этом не ведет речь о исключении правительств из процесса формирования нового механизма – хотя президенту ICANN пришлось специально отметить это, подчеркнув, что без участия правительств вся инициатива неизбежно утрачивает свою легитимность.

Гораздо более сложный вопрос заключается в том, как собственно должен быть сформирован и выглядеть оптимальный механизм, который и мог бы осуществлять контрольные полномочия над функциями по обслуживанию работы системы DNS. На конференции ICANN в Сингапуре консенсус свелся к отсутствию каких-либо готовых идей и решений. Зато завязана главная интрига года в сфере управления интернетом – кто сумеет выработать лучшее предложение и каким оно будет? Во-первых, неясно, требуется ли создание новой организационной сущности, просто из логики формальной необходимости юридического лица, которому NTIA мог бы «вручить» контрольные полномочия. В Сингапуре можно было услышать самые разные идеи на этот счет: от расширения мандата Всемирного форума по управлению интернетом (который учрежден под эгидой ООН) или формирования новой неправительственной квазимеждународной организации наподобие ФИФА или Международного олимпийского комитета – до передачи контрольных полномочий нейтральному государству типа Швейцарии.

Между тем, представители самой ICANN в ходе конференции высказывались в духе того, что создание некоей новой entity необязательно будет оптимальным выбором, и можно предложить решения в рамках уже существующей архитектуры интернет-сообщества. Тогда встает вопрос, как надежно отделить контролирующие инстанции от контролируемых, если и те и другие будут открытыми форматами на основе мультистейкхолдерного подхода, в работе которых могут участвовать практически все заинтересованные и компетентные эксперты. Как избежать конфликта  интересов и коллизии компетенций?

В свете изложенных вопросов интересна официальная позиция России, которая в Сингапуре в основном свелась к молчаливому наблюдению за протекающими обсуждениями. Ситуация получается достаточно интересная: с одной стороны, изъятие у США особых полномочий по контролю над функционированием критической инфраструктурой Сети с 1998 г. было значимой задачей российской внешней политики. С другой стороны, прописанная в Основах государственной политики РФ в области международной информационной безопасности до 2020 г. цель сформулирована как «интернационализация управления информационно-телекоммуникационной сетью «Интернет» и увеличение в этом контексте роли Международного союза электросвязи» – т.е. прежде всего укрепление роли межправительственного механизма контроля над «корнями» Сети. Прежде всего потому, что мультистейкхолдерный подход, основанный на отсутствии у государств права решающего голоса, пока не нашел полного понимания у российских государственных органов. В итоге заявление и инициатива NTIA выходят и не в пользу официальной российской позиции, и не против нее, а как-то вбок.

Какую позицию выработает Россия в итоге – вопрос вдвойне интересный по той причине, что вырабатывать ее, вероятно, придется очень быстро. Уже 23-24 апреля в Сан-Паулу, Бразилия, состоится Глобальная встреча заинтересованных сторон по вопросам будущего управления интернетом (NETMundial), на которой планируется обменяться глобальными инициативами по переустройству существующей архитектуры управления и международного сотрудничества в киберпространстве, и в частности в интернете. Безусловно, передача контроля над функциями IANA также окажется в центре внимания на этой встрече, несмотря на ее гораздо более широкую повестку дня, и промолчать там России было бы уже не совсем с руки (она и не планирует). Я также надеюсь принять участие в этом мероприятии и внести свой вклад в обсуждение новых идей от лица ПИР-Центра и российского интернет-сообщества.

***

В заключение хотелось бы подчеркнуть достаточно банальную мысль, которая тем не менее зачастую оказывается недоучтена в ходе крупных международных дискуссий. Функции по поддержанию и обеспечению работы системы DNS, как и другие функции IANA и большая часть компетенций ICANN, не требуют и не заслуживают политизации, будучи сугубо техническими и нейтральными по своей природе. Управление интернетом (internet governance) в том виде, в котором оно было определено в документах Тунисского этапа Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО) в 2005 г., отнюдь не ограничивается системой DNS и также включает в себя вопросы безопасности и защищенности в Сети, равно как и «социальные, экономические и технические вопросы». Соответственно, выработка глобальных политик в сфере управления интернетом и их согласование целесообразно фокусировать на этих более широких социально-экономических и иных аспектах, на вопросах безопасности в Сети, не увязывая их исключительно с вопросами обеспечения работы критической инфраструктуры DNS.

Правительство США, при всей контрпродуктивности своих недавних действий в Сети, вскрытых разоблачениями Сноудена, в целом проводило разумную политику невмешательства в координацию работы системы DNS и в значительной степени подходило к своим контрольным функциям формально. Важно, чтобы технические процессы обеспечения работы Сети в результате грядущих изменений лишь укрепили свою нейтральную сущность и не превратились в объект политического торга или инструмент политических стратегий, будь они мультистейкхолдерными или межправительственными. Поэтому американским конгрессменам не следует пугать себя и весь мир узурпацией интернета китайско-российским авторитарным альянсом, а российским стейкхолдерам, включая государство, стоит тщательно поискать возможности и плюсы в озвученной правительством США инициативе.

Комментарии к посту

Комментариев еще нет
loading