Начало структурированного диалога по контролю над обычными вооружениями в Европе

09.01.2017

К ключевым словам для описания дискуссий по поводу европейской безопасности на ближайшие месяцы или, скорее, годы добавляется «структурированный диалог» (structured dialogue). О желании запустить структурированный диалог по вопросам контроля над обычными вооружениями (КОВЕ) в Европе в августовской статье заявлял министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер. А спустя три с половиной месяца по итогам заседания Совета министров иностранных дел (СМИД) ОБСЕ в Гамбурге Штайнмайер сообщил: «И я очень рад, что сегодня на основе нашей декларации имею возможность провозгласить структурированный диалог о вызовах и рисках для общей безопасности в ОБСЕ» (о декларации, принятой на СМИД) будет сказано далее).

Группа единомышленников и другие

За две недели до СМИД поддержку инициативе Германии в виде общей министерской декларации оказали ещё 13 европейских стран: Австрия, Бельгия, Болгария, Италия, Нидерланды, Норвегия, Словакия, Испания, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция и Швейцария (согласно публикации Die Welt в их числе могли быть также Португалия и Румыния). В декларации группы единомышленников (like-minded group), обозначив глубокую озабоченность продолжающейся эрозией основанного на правилах порядка в области европейской безопасности, министры заявляли: «Мы готовимся к глубокому и инклюзивному обсуждению будущего контроля над обычными вооружениями в Европе посредством зондирующего структурированного диалога в ОБСЕ». — и призывали все заинтересованные государства поддержать диалог.

Учитывая озвученные ранее позиции, к заинтересованным странам можно отнести также Белоруссию, Латвию и Польшу. Литва идею Штайнмайера не поддержала.

США избрали скорее выжидательную тактику. На уровне заявлений американцы положительно отзывались о немецкой идее диалога с Россией по вопросам КОВЕ. Однако существенных изменений в их позиции не произошло — США ставят под вопрос целесообразность заключения новых договорённостей в военно-политической области, концентрируются на уже существующих соглашениях и возлагают ответственность за отсутствие прогресса на Россию. Так, накануне неформальной министерской встречи ОБСЕ в Потсдаме 1 сентября постоянный представитель США при ОБСЕ Дэниел Бэер предостерёг, что «в контексте ситуации, когда Россия нарушает ряд соглашений, которые она заключила ранее, к идее о каком-либо новом соглашении нужно обращаться с некоторой осторожностью». Аналогичная позиция была озвучена Бэером в октябре и неким американским дипломатом в беседе с ТАСС в ноябре после публикации министерской декларации группы единомышленников.

ОБСЕ стремилась закрепиться в качестве ведущей площадки для обсуждения будущего КОВЕ и военной безопасности в целом. В начале октября по инициативе генерального секретаря Ламберто Заньера в Вене прошёл круглый стол на тему «Восстановление мер укрепления доверия в военной сфере, снижения рисков и контроля над вооружениями в Европе». Мероприятие проходило в закрытом формате для делегаций государств-участников, по словам Заньера обсуждение показало, что существует много вариантов для достижения обозначенных целей.

Позиция России

Осенью также шли российско-немецкие консультации по теме будущего КОВЕ. В начале сентября МИД России отреагировал на статью Штайнмайера и, отметив расхождение российских и немецких оценок ситуации, заявил, что Россия готова к диалогу, однако не будет инициировать его и высказывать требования на этот счёт. Российские дипломаты дали понять, что мяч находится на стороне Запада, и обещали посмотреть, «как на призыв Германии откликнутся те её союзники, чьими усилиями диалог по контролю над обычными вооружениями был заведён в тупик и заморожен».

В середине сентября Москву посетила представитель интересов правительства ФРГ по вопросам разоружения Сюзанна Бауманн и провела беседы по вопросам КОВЕ в Минобороны, с экспертами РСМД, а также, вероятно, в МИД — в эти же даты прошла встреча заместителя министра иностранных дел России Сергея Рябкова с послом Германии. В конце октября в МИД и Минобороны прошли встречи с делегацией Подкомитета Бундестага ФРГ по вопросам разоружения, контроля над вооружениями и нераспространения.

В конце ноября после публикации министерской декларации группы единомышленников директор ДНКВ МИД России Михаил Ульянов раскритиковал документ за выпады в отношении России, но при этом подтвердил готовность с российской стороны к предметному разговору о военном измерении европейской безопасности при условии, что такой разговор должен быть взаимоуважительным. В комментарии в преддверии заседания СМИД в Гамбурге МИД подчеркнул связь будущего КОВЕ с общей ситуацией в европейской безопасности, напоминая, очевидно, что при продолжении натовской политики сдерживания в отношении России диалога не получится.

Гамбургские договорённости

Договорённость государств — участников ОБСЕ возобновить обсуждение вопросов КОВЕ зафиксирована в документе СМИД «От Лиссабона до Гамбурга: Декларация о 20-й годовщине принятия Концептуальной базы ОБСЕ для контроля над вооружениями». Концептуальная база для контроля над вооружениями была принята на Лиссабонском саммите ОБСЕ в 1996 г. и была призвана служить общим ориентиром для различных усилий в области контроля над вооружениями на пространстве ОБСЕ. В октябре этого года Форум по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) и Постоянный совета ОБСЕ провели совместное заседание, посвящённое пересмотру Концептуальной базы. По результатам обсуждения ФСОБ подготовил к встрече СМИД черновой текст документа.

В короткой декларации «От Лиссабона до Гамбурга», состоящей из четырёх пунктов, государства-участники приняли «на себя обязательство изучить, в частности, вопрос о том, каким образом можно обратить вспять негативные тенденции в области обычных военных вооружений и архитектуры МДБ в Европе». Они декларировали, что будут совместными усилиями «добиваться формирования среды, благоприятной для укрепления контроля над обычными вооружениями и МДБ в Европе». И приветствовали «начало структурированного диалога о нынешних и будущих вызовах и угрозах безопасности в регионе ОБСЕ с целью добиться более глубокого понимания этих вопросов, которое может послужить прочной общей основой для дальнейшего продвижения».

Россия и США сделали интерпретирующие заявление в связи с принятием декларации. Россия напомнила о принципе неделимости безопасности и о своей позиции по ДОВСЕ и модернизации Венского документа. США подчеркнули, что они сталкиваются с законодательными ограничениями на двустороннее сотрудничество с Россией по военной линии, но деятельность в области контроля над вооружениями из этих ограничений исключена; и в любом случае декларация приветствует, но не обязывает развитие контактов по военной линии.

Несмотря на все оговорки и общий язык Декларации о 20-й годовщине Концептуальной базы, факт её принятия не следует недооценивать. В условиях кризиса доверия между Россией и Западом сотрудничество в рамках ОБСЕ становится всё более затруднительным. Примером этой тенденции стало непереиздание Венского документа в ноябре. На самой встрече СМИД из-за отсутствия консенсуса не было принято ни одно из восьми подготовленных решений в человеческом измерении (42 государства-участника вынуждены были ограничиться совместным заявлением о правах человека и фундаментальных свободах). В этих условиях решение о начале структурированного диалога по будущему КОВЕ — это позитивный знак.

КОВЕ была посвящена отдельная неформальная встреча (по типу сентябрьской встречи в Потсдаме) на полях СМИД в Гамбурге не тему «Актуальность контроля над вооружениями для сегодняшней архитектуры европейской безопасности», в которой приняли участие представители более 30 государств-участников, включая Россию и США. Тема структурированного диалога звучала и в выступлениях многих делегаций на официальной части СМИД. В декларации следующей Тройки ОБСЕ (Германия, Австрия и Италия) вопросы МДБ и КОВЕ были названы одним из пяти направлений действий, по которым члены Тройки будут работать совместно, подчёркнута приверженность «запуску структурированного диалога по безопасности и контролю над вооружениями». Таким образом обеспечена преемственность немецкой повестки. Поддержку инициативы Штайнмайера и усилиям в области КОВЕ в целом обозначили государства, не вошедшие в группу единомышленников, в том числе Албания, Исландия, Казахстан, Лихтенштейн, Молдавия. Министр иностранных дел Белоруссии Владими Макей назвал инициативу Штайнмайера своевременной и заявил, что «[в] качестве председателя Организации Договора о коллективной безопасности 2017 года Беларусь готова способствовать организации обсуждения на площадке ОДКБ этой и иных инициатив, направленных на снижение напряженности и укрепление безопасности в европейском и евразийском регионах».

Структура диалога

Хотя о конкретизации предложений (которой МИД России ожидал от Германии) говорить преждевременно, в Гамбурге прозвучали соображения, о том, как должен проходить структурированный диалог. По мнению Франка-Вальтера Штайнмайера структурированный диалог «мог бы начинаться с общезначимых вопросов - таких, как например, восприятие угроз, военные доктрины — и затем переходить к более конкретным аспектам контроля над вооружениями».

Похожий подход предложил и министр иностранных дел Польши Витольд Ващиковский: «В качестве первого этапа такого “структурированного диалога” в ОБСЕ мы должны пройти через аналитическую фазу. Дискуссии о восприятии угроз, военных позициях и доктринах или военной деятельности также могут рассматриваться как меры укрепления доверия. Нам нужен такой диалог, чтобы должным образом оценить, с какими рисками и вызовами мы сталкиваемся, прежде чем мы будем рассматривать какие-либо дальнейшие шаги».

Сергей Лавров, говоря о российском видение сотрудничества по военно-политическим вопросам, повторил мысль о том, что для реального диалога Запад должен отказаться от агрессивной политики в отношении России: «В качестве первых шагов следует прекратить воинственную риторику, отказаться от взаимных обвинений и перейти к равноправному взаимоуважительному разговору. Это позволит подготовить политическую атмосферу для проведения объективного сравнительного анализа военных потенциалов в Европе. Надо вместе разложить карту континента и посмотреть, что, где и у кого расположено. Уверены, что результаты подобного обзора убедительно развенчают миф о российской угрозе. И, напротив, наглядно продемонстрируют, откуда действительно исходят риски. Только после этого можно обсуждать, что еще необходимо сделать для запуска диалога по мерам доверия и контролю над вооружениями. Хотя первый обязательный шаг очевиден — страны НАТО должны прекратить военную деятельность и развертывание инфраструктуры у рубежей России, вернуть ситуацию, как минимум, к состоянию на конец 2013 года. Иначе получается, что альянс создает новую военную реальность в отношении России и хочет договариваться уже на этой основе. Такого не будет». Десять дней спустя тезис про необходимость возвращения ситуации со стороны НАТО к состоянию на конец 2013 г. на заседании Совета Россия — НАТО повторил Александр Грушко. По его словам, «[э]то создало бы и надлежащие условия для начала структурированного диалога по вопросам контроля над обычными вооружениями в Европе».

Американцы (госсекретарь Джон Керри и Дэниел Бэер) в своих заявлениях о теме КОВЕ не распространялись. Однако в октябре на заседании, посвящённом пересмотру Концептуальной базы, Бэер изложил идеи США о том, как мог бы выглядеть структурированный диалог, подчеркнув, что они предложены в развитие инициативы Штайнмайера, а не в качестве альтернативы. Эти идеи обходят тему собственно контроля над вооружениями и сводятся к четырём пунктам: «структурированный диалог мог бы рассмотреть следующие вопросы, наряду с другими, отраженными в Концептуальной базе 1996 года: (1) восприятие угрозы государствами-участниками ОБСЕ во всех трех измерениях, включая текущие и затяжные конфликты, а также транснациональные и межизмеренческие угрозы и вызовы; (2) развитие военных доктрин и тенденций в силовой политике; (3) военные действия, которые имеют потенциал для усиления опасений, наряду с возможными способами повышения доверия и снижения напряженности; и (4) использование инструментов ОБСЕ в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов».

Заключение

Путь, проделанный от односторонней инициативы Германии в области контроля над вооружениями до политической декларации, поддержанной всеми государствами — участниками ОБСЕ, стал одним из достижений немецкого председательства в организации в 2016 г. Начало структурированного диалога по КОВЕ — шаг в сторону сотрудничества на общеевропейском уровне, которых в последние годы явно не хватало. Пока это повод для осторожного оптимизма, но не более. Между Россией и Западом сохраняются недоверие и глубокие политические разногласия, которые диалог по КОВЕ сам по себе не разрешит. Так, непонятно, каким образом будет разрешена принципиальная разница в подходах к сотрудничеству: НАТО исходит из того, что диалог и сдерживание могут идти параллельно, Россия настаивает на том, что отказ от сдерживания со стороны НАТО должен быть условием диалога. Какой будет судьба наследия ДОВСЕ. Что станет предметом будущих договорённостей в области КОВЕ. По этим вопросам государствам — участникам ОБСЕ предстоит договариваться месяцы, а скорее, годы, и успех переговоров не предопределён. 

Комментарии к посту

Комментариев еще нет
loading