Будущее российской инициативы по борьбе с химическим и биологическим терроризмом на Конференции по разоружению

24.03.2017

 

19 марта 2017 г. закончилось председательство России на Конференции по разоружению (КР). Главной целью Москвы на прошедшей сессии КР было продвижение инициативы по разработке конвенции по борьбе с актами химического и биологического терроризма. В итоге, прорыва достичь не удалось, и, как и предыдущие восемь лет, конференция не смогла принять программу работы. Российская инициатива, во многом задуманная чтобы преодолеть застой на КР, пала жертвой этого застоя.


Новая повестка для КР

Впервые инициатива по разработке конвенции по борьбе с актами химического терроризма была выдвинута 1 марта 2016 г. Сергеем Лавровым, после этого представителями Италии и КНР было предложено также расширить охват конвенции на акты биологического терроризма.

3 марта 2016 г. Российская Федерация внесла на рассмотрение проект предложения по программе работы Конференции на период сессии 2016 года, который включал в себя следующий пункт:

«Учредить рабочую группу по пункту 6 повестки дня, озаглавленному «Всеобъемлющая программа разоружения», с целью разработать ключевые элементы международной конвенции о борьбе с актами химического и терроризма».

Помимо того, что Россия внесла на КР новый пункт повестки (в дополнение к четырем существующим: разоружение, неразмещение оружия в космосе, запрещение производства военных ядерных материалов и негативные гарантии безопасности), Москва также предложила участникам вести переговоры только по выработке нового договора, продолжив работу по остальным темам только в рамках «исследовательского мандата». Идея заключалась в том, чтобы отложить в сторону все вопросы, вызывающие разногласия, и сосредоточиться на непротиворечивой повестке противодействия терроризму. Подробный график работы предложен не был, по нему было предложено провести консультации среди рабочих групп.

28-го марта 2016 года Российской Федерацией был представлен проект предполагаемой конвенции.

Основной посыл Конвенции был заложен в пункте 1 статьи 2 ее проекта;

«Любое лицо совершает преступление по смыслу настоящей Конвенции, если оно умышленно использует химическое оружие для совершения деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть любого лица или причинить ему тяжкое телесное повреждение, или нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.»

В пояснительной записке к проекту актуальность Конвенции описывалась следующим образом:

 - «В современном международном праве применительно к актам химического терроризма имеются пробелы, затрудняющие эффективную борьбу с этим явлением»

- «Проблема химтерроризма имеет сверхактуальный характер в свете неоднократного применения боевиками ИГИЛ и другими террористическими группировками на Ближнем Востоке не только промышленных токсичных химикатов, но и полноценных боевых отравляющих веществ. Есть сведения о доступе террористов к технологиям и инфраструктуре, которая может быть использована для создания химоружия, в том числе в промышленных объемах. Такая деятельность приобретает все более масштабный, системный и трансграничный характер. Химический терроризм уже стал реальностью, способной затронуть любое государство и требующей от мирового сообщества решительных и оперативных действий на основе четко определенных и всеобъемлющих международных норм».

Не нужно объяснять, что данное обоснование не потеряло своей актуальности и по сей день.

В пояснительных записках к проектам Конвенции 2016 г., также важной задачей обозначено выведение КР из застоя, в котором она находится уже больше 20 лет:

– «Наше предложение по выработке конвенции по борьбе с актами химтерроризма ориентировано на то, чтобы оказать оздоровляющее воздействие на саму КР, где уже на протяжении почти двадцати лет государства-участники не могут прийти к согласию по программе переговорной работы. Все испробованные с конца 1990-х годов варианты сочетаний пунктов из традиционной повестки дня КР не позволили выйти на консенсус. В этой связи ощущается необходимость в новой актуальной теме, вокруг которой могли бы сплотиться государства-участники Конференции по разоружению. Таковой, на наш взгляд, могла бы стать конвенция по борьбе с актами химического терроризма.»

– «Ее преимущество видится в том, что она не затрагивает каким-либо негативным образом интересы ни одного из государств и потому может сыграть объединяющую роль. Этим она выгодно отличается от других пунктов повестки дня КР, у каждого из которых на данном этапе есть свои оппоненты».

 

Конференция наносит ответный удар

Несмотря на обозначенные преимущества российского предложения, практически сразу был озвучен ряд замечаний, исходивших как от других участников КР, так и от экспертного сообщества. Одним из важных возражений стала адекватность вопроса выбранной площадке. Почему вопросами терроризма должна заниматься Конференция по разоружению? Почему эти вопросы не рассматривать на заседаниях Комитета 1540, деятельность которого сосредоточена раз на негосударственных акторах? Или на сессиях ОЗХО, организации, специализирующейся на запрещении химического оружия.

Так Специальный представитель президента США по вопросам ядерного нераспространения отмечал:

 «Что касается российского предложения разработать на Конференции по разоружению (КР) Конвенцию по борьбе с актами химического терроризма: мы согласны с тем, что предотвращение применения негосударственными игроками химического оружия является серьезной проблемой, особенно в свете недавнего его использования террористами в Сирии. Мы с нетерпением ждем от России подробностей касательно ее предложения, при этом, по первому впечатлению, этот вопрос мог бы быть решен в рамках существующих соглашений и инициатив, таких как резолюция СБ ООН №1540, которая как раз проходит всеобъемлющий обзор на предмет хода ее осуществления».

Директор программы по контролю над вооружениями и нераспространению Стокгольмского института исследования проблем мира Тарик Рауф напротив заявлял, что российская инициатива не должна быть связана с деятельностью Комитета 1540, но необходимо, чтобы она разрабатывалась не на Конференции по разоружению, а в ООН:

«Я считаю, что переговоры по новой конвенции должны следовать той же логике, которая привела к разработке поддержанной Россией Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма: рассмотрение на Первом комитете ГА ООН, одобрение Генеральной Ассамблеей, и сами переговоры, проводимые либо в Нью-Йорке, либо, предпочтительнее, в рамках Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) в Гааге. ОЗХО также могла бы стать депозитарием новой конвенции, поскольку она уже реализует Конвенцию по запрещению химического оружия и обладает необходимым опытом по верификации и контролю в сфере химического оружия. КБАХТ на основе ОЗХО усилит роль организации, которая в связи с ожидаемым в ближайшие годы уничтожением всего химического оружия оставалась под вопросом».

Немецкий исследователь Оливер Майер и французский эксперт Ральф Трепп  отмечали, что российские предложения нужно реализовывать через  механизмы ОЗХО для химического оружия и через группу имплементационной поддержки (полномочия которой необходимо расширить) Конвенции о запрещении бактериологического и токсинного оружия. Кроме того, эксперты отмечали отсутствие согласованных определений «терроризма» и неопределенность формулировок относительно допустимого применения химических средств.

 

Замечания и дополнения

Озвученные замечания были частично учтены в новом проекте Конвенции, представленном Россией 3 августа 2016 г.

В статье 1 августовского проекта, которая говорит о случаях, когда применение химических средств допустимо, отсутствует следующее определение: «химическое средство борьбы с беспорядками». Вместо  него появилось более широкое «не запрещаемые цели», которое включает в себя промышленные, сельскохозяйственные, исследовательские, медицинские, фармацевтические или иные мирные цели; защитные цели, а именно цели, непосредственно связанные с защитой от токсичных химикатов и защитой от химического оружия;   военные цели, не связанные с применением химического оружия и не зависящие от использования токсических свойств химикатов как средств ведения войны правоохранительные цели, включая борьбу с беспорядками в стране.

В статью 1 также было добавлено определение «биологическое оружие». Весь новый проект был расширен положениями касающиеся биологического оружия

Важное изменение коснулось также статьи 21 мартовского проекта прошлого года, касающегося площадок для консультаций. В мартовской редакции этого пункта государства-участники проводили консультации и обменивались информацией через Генерального секретаря ООН и через любые международные организации, где это было необходимо. В августовском проекте формулировка была заменена с «необходимо» на «уместно». Причем, эти действия должны соотноситься с Конвенцией о запрещении химического оружия и к консультациям должен привлекаться Генеральный директор Технического секретариата ОЗХО.

Кроме этого в новый проект была добавлена статья 21 (bis), в которой говорилось, что в случае совершения акта, подпадающего под действие настоящей Конвенции, на его территории государство-участник имеет право обращаться к другому государству/группе государств или к существующим международным специализированным структурам и организациям, в частности, таким как ОЗХО, Интерпол и др. с просьбой о помощи в проведении расследования.

Важным изменением также стало то, что обновленная версия Конвенции требовала для вступления в силу ее ратификации всего 15 странами, в то время как ранее требовалось от 25 до 60 стран.

 

Российское председательство

В рамках своего председательства на КР (20 февраля – 19 марта 2017 г.) Россия предприняла дополнительные усилия по продвижению проекта конвенции. Постоянный представитель Алексей Бородавкин выступил с беспрецедентным заявлением, «в этом году некоторые делегации выразили свои сомнения и оговорки, в том числе о возможной опасности дублирования существующих конвенций о биологическом и химическом оружии и других международных документов. Именно по этой причине Российская Федерация предложила разработать новую конвенцию с нуля в рамках Конференции».

Но даже подобная гибкость не дала желаемого результата. 7 марта посол Бородавкин заявил что Россия готова до 19 марта (когда завершится российское председательство на Конференции по разоружению) вынести на голосование проект программы работы КР, если он будет одобрен на предварительном обсуждении 10 марта. 10 марта проект программы работы КР не был вынесен на голосование. Неофициальные консультации продолжись 14 марта. Из пресс-релиза пленарного заседания КР от 14 марта следует:

 «Постоянный представитель России и Председатель Конференции, сослался на официально распространенный проект программы работы, который был распространен на предыдущей неделе. Некоторые предложения, выдвинутые различными делегациями, являются взаимоисключающими и не могут быть включены в проект документа. Фраза «незаконные негосударственные военизированные группы» в проекте текста была исключена, а был добавлен «доступ к биологическим и токсичным материалам». В пересмотренном проекте документа также говорится о «необходимости подчеркнуть необходимость возобновления предметной работы». Теперь проект намного ближе к возможности достижения консенсуса, и неофициальные консультации продолжатся до полудня 16 марта. Проект программы работы, возможно, может быть представлен для принятия на открытом пленарном заседании в пятницу, 17 марта».

Наконец, 17 марта 2017 года, на последнем в этом году заседании под председательством России, Постоянный представитель РФ Алексей Бородавкин заявил что консенсус среди государств-участников КР не был достигнут и новый проект программы работы КР не будет принят. Неофициальные дебаты по программе будут продолжены уже в рамках председательства Сенегала.


Что в остатке?

Подводя итог, стоит отметить что Россия прилагает значительные усилия для того чтобы Конвенция по противодействия актам химического и биологического терроризма была принята. Видя слабости, в прошлогоднем мартовском проекте Российская Федерация исправила его, расширив понятийный аппарат касающийся «незапрещаемых целей». Наверняка учитывая опасения экспертов и коллег по КР о том, что новая конвенция может размыть деятельность Организации по запрещению химического оружия представители Российской Федерации изменили статью 21 и добавили статью 21 (bis), включающие положения о плотном сотрудничестве с ОЗХО.  Невзирая на большую проделанную работу, Российская Федерация оказалась готова, вновь проводя консультации коллегами по Конференции, заново написать проект Конвенции ради достижения консенсуса.

Однако, несмотря на серьезную заинтересованность со стороны России, такой же активной реакции со стороны других государств-участников КР практически не наблюдалось. Во многом с этим можно связать сокращение необходимого числа подписавших и ратифицировавших Конвенцию в августовском варианте проекта.

Сам тот факт, что государства-участники на данном этапе не могут договориться не то что о новом проекте Конвенции, а даже о проекте работы над Конференции, заставляет задуматься. Перспективы рассматриваемой конвенции остаются туманными. Да, консультации будут продолжаться и без председательства России. Однако, в силу дискуссионности таких вопросов как выбор площадки для разработки Конвенции и опасений фрагментации существующих режимов по запрещению химического и биологического оружия консенсуса на КР добиться вряд ли удастся, даже если предположить, что возражения Пакистана по программе работы будут сняты. Все зависит от политической воли и государственных интересов стран-участниц, в связи с чем Конвенция может обсуждаться еще долго.

В апреле прошлого года руководитель Департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями МИД России Михаил Ульянов заявил, что, по оценке России, дебаты по проекту конвенции ООН по борьбе с биологическим и химическим терроризмом могут вестись в ООН до двух лет.

Посмотрим, сколько времени понадобится на самом деле, и к чему это приведет.

Комментарии к посту

Комментариев еще нет
loading