«Спустя два дня после событий 6 января 2021 года, генерал Марк Милли, председатель объединенного комитета начальников штабов Вооруженных Сил США, сделал срочный звонок генералу Ли Джуоченгу, начальнику объединенного штаба НОАК», – так открывается выпущенная в сентябре 2021 года книга Боба Вудварда и Робера Косты «Угроза» (англ. Peril). Это и другие события последних недель заслуживают особого внимания, так как затрагивают проблему ядерных рисков в контексте американской внутренней политики.
В 1980-х гг. Советский Союз с опасением наблюдал за проводимыми НАТО совместными военными учениями ABLEARCHER, подозревая, что под их прикрытием США и Великобритания планировали нанести упреждающие ядерные удары по территории СССР. Почти сорок лет спустя, в январе 2021 года генерал Милли в полуторачасовом разговоре пытался убедить китайскую сторону, что внутриполитические проблемы Соединенных Штатов не представляют угрозы национальным интересам Пекина. Недопущение эскалации конфликта вследствие неверного распознавания действий и намерений противника было одной из основных целей, которыми руководствовался Милли, действуя в обход (пока еще действующего) президента. Генералу Милли также поступил звонок от председателя Палаты Представителей Нэнси Пелози – второго человека после вице-президента Пенса, который мог возглавить страну в случае отставки президента и потому был посвящен в тонкости системы контроля и управления национальным ядерным арсеналом. В телефонном разговоре по не прослушиваемой линии Пелози поинтересовалась, какие меры будут приняты, если президент отдаст приказ о ядерном ударе.
В итоге генерал Милли распорядился, чтобы его информировали о любом решении президента, касающемся применения военной силы. Впоследствии сам Милли назвал свое решение «тактикой Шлезингера». Так, в 1974 г. (накануне импичмента президента Никсона) министр обороны Джеймс Шлезингер в консультации с генералом Джорджем Брауном, председателем объединенного комитета начальников штабов, принял решение взять под контроль отдаваемые сверху приказы, опасаясь, что «Никсон или один из его помощников свяжутся с воинскими частями напрямую, в обход стандартной цепочки командования Пентагона, и прикажут предпринять действия, противоречащие Конституции».[2] Таким образом, хотя книга Вудварда и Косты не о ядерных рисках как таковых, но о проблеме концентрации в руках президента единоличной власти, она поднимает важный вопрос: существуют ли в американской политической системе механизмы контроля, которые могли бы снизить риски применения ядерного оружия?
Идея исключительных полномочий президента в вопросе контроля над ядерным арсеналом начала формироваться еще при президенте Трумэне, стремившемся ограничить влияние военных кругов на ядерное оружие, и завершилась в период президентства Кеннеди. Оба были убеждены, что концентрация власти в руках президента способствует снижению риска применения смертельного оружия. Однако наблюдая за событиями 6 января с.г., бывший министр обороны Уильям Перри в очередной раз подчеркнул, что институт единоличного контроля над ядерным арсеналом давно изжил себя и представляет угрозу национальной безопасности Соединенных Штатов.[3] Он также предложил ряд конкретных рекомендаций новому президенту.
Во-первых, президент должен отказаться от единоличного права отдавать приказ о применении ядерного оружия, разделив полномочия с «частью представителей Конгресса».[4] Во-вторых, Байден должен объявить об отказе Соединенных Штатов от доктрины применения ядерного оружия первыми. Наконец, он должен снять с вооружения баллистические ракеты наземного базирования, так как они более уязвимы в случае упреждающего удара противника и поэтому могут быть использованы в тех же целях самим Вашингтоном (т.н. стратегия use–them–or–lose–them).
Предложения не революционные, но крайне амбициозные. Президент Соединенных Штатов действует в условиях жесткой нехватки времени на сбор необходимой информации и обсуждение решения. Как успеть рассмотреть вопрос еще и в парламентском комитете? Очевидно, что потенциальная передача единоличных полномочий президента коллегиальному органу потребовала бы отказа от стратегии «запуска по предупреждению», а также вывода части ракет из состояния боевой готовности. Иными словами, изменение протокола действий – не отдельно стоящая цель, и ее реализация зависит от масштабного пересмотра долгосрочной ядерной стратегии Соединенных Штатов.
Здесь администрация Байдена столкнулась с новой проблемой. В конце сентября было объявлено о смещении Леонор Томеро с должности заместителя по вопросам ядерной и ракетной обороны. Томеро возглавляла подготовку нового «Обзора ядерной политики» с начала текущего года и высказывалась в поддержку сокращения бюджета на разработку ядерного оружия, а также подвергала сомнению, насколько эффективно и оправданно ядерное сдерживание в целом. «Тех, чьи взгляды на интересы и политику безопасности расходятся с доминирующей парадигмой, систематически вытесняют с руководящих постов», – отметил Джеффри Льюис, эксперт по вопросам ядерного оружия Института международных исследований Миддлбери.[5] Случившееся вызвало опасения и среди некоторых сенаторов. В открытом письме президенту Байдену подчеркивается, что смещение Томеро может привести к тому, что готовящийся «Обзор» «нивелирует Ваши усилия по снижению ядерных рисков посредством укрепления роли ядерного оружия».[6]
Таким образом, комплексный подход к снижению ядерных рисков зависит не только от институциональных реформ (сокращение полномочий президента), но также и от пересмотра стратегических приоритетов включая количество развернутых ракет. Последнее, в свою очередь, зависит от внутриполитической расстановки сил. На данном этапе прогресс в направлении пересмотра стратегии фактически заморожен в условиях жесткого давления «ястребов».
Наконец, законодательная власть также обладает потенциалом трансформировать нормы и принципы американской ядерной политики, что может способствовать снижению ядерных рисков. Это стало очевидным в контексте заключения трехстороннего пакта AUKUS, в рамках которого стороны договорились о передаче Австралии атомных подводных лодок на высокообогащенном уране (93,5% U-235). В соответствии с Соглашением 2010 г. о мирном использовании ядерной энергии (см. ст. 2, п. k), Соединенные Штаты и Австралия обязались «не использовать ядерные технологии в научно-исследовательской или опытно-конструкторской работе, целью которой является производство ядерного оружия, а также в любых военных целях». Кроме того, Соглашение запрещает передачу Австралии высокообогащенного урана. Таким образом, одобрить сделку Конгресс сможет, только объявив ее «исключением», не подпадающим под действие Закона 1954 г. об атомной энергии либо заключив новый договор с Австралией (по типу Договора 2006 г. «О сотрудничестве в области мирного атома между Соединенными Штатами и Индией»).
Хотя маловероятно, что Конгресс примет решение, отличное от сделанного администрацией выбора в пользу военного соглашения с союзником в ключевом для стратегических интересов Вашингтона регионе, не стоить недооценивать последствия этого решения. Оно будет иметь принципиальное значение для нераспространения как международного императива: если Конгресс одобрит сделку, это может легитимировать как факт передачи ядерных технологий третьей стране, так и ее последствия – в том числе, для международного режима нераспространения. Нельзя сказать, что решение Конгресса в пользу пакта AUKUS существенно повысит ядерные риски. Но и к снижению не приведет. Кроме того, политика Вашингтона приобретет и иную форму ответственности, так как «новая» норма будет законодательно закреплена одним из крупнейших международных игроков, открыто выступающих за ядерное нераспространение.[7]
В данном случае я согласна с мнением ряда экспертов об опасности австралийского прецедента – с точки зрения угрозы распространения ядерных технологий, которые могут быть использованы в военных целях. Однако с точки зрения вышеописанной проблемы ядерных рисков ситуацию с AUKUS можно считать «окном возможностей». Сам по себе факт заключения пакта не является положительным или отрицательным – а вот то, какое именно решение примут американские законодатели, может способствовать трансформации ядерной стратегии Вашингтона в сторону снижения ядерных рисков. Так или иначе, решение Конгресса скажется на приоритетах будущего «Обзора».
Скотт Д. Саган в известной монографии в соавторстве с К. Уолтцем утверждал, что даже системы контроля и управления ядерным арсеналом «великих держав» несовершенны и содержат в себе риски непреднамеренного развязывания ядерной войны и распространения ядерного оружия, не говоря уже о «новых» или потенциальных ядерных государствах. Поэтому распространение ядерного оружия не может, по его мнению, привести к стабилизации международной системы. Сегодняшний опыт показывает, что проблема внутриполитических факторов ядерных рисков стоит по-прежнему остро. Ядерные риски, сопряженные с террористическими действиями или незаконным трансфером ядерных технологий, бесспорно, не утратили своей актуальности. Как не утратили ее и изъяны системы демократического контроля над внешнеполитическими решениями – прежде всего, в сфере применения военной силы и ядерного оружия, в частности.
[1] См.: Woodward, Bob & Robert Costa (2021) Peril. London: Simon & Schuster, 482 pp. – P. xxv.
[2] См. Gwertzman, Bernard (1974) Pentagon Kept Tight Rein In Last Days of Nixon Rule, The New York Times, 25 August 1974 [электронный ресурс]. Доступно: https://www.nytimes.com/1974/08/25/archives/pentagon-kept-tight-reinin-last-days-of-nixon-rule-no-event.html.
[3] Perry, William & Tom Z. Collina (2021) Trump Still Has His Finger on the Nuclear Button. This Must Change. The Politico, 8 January 2021 [электронный ресурс]. Доступно: https://www.politico.com/news/magazine/2021/01/08/trump-still-has-his-finger-on-the-nuclear-button-this-must-change-456667. См. также: Perry, William & Tom Z. Collina (2020) The Button: The New Nuclear Arms Race and Presidential Power from Truman to Trump. Dallas: BenBella Books, 280 pp.
[4] Среди других предложений – обязательные консультации с министром обороны и/или генеральным прокурором.
[5] Sonne, Paul (2021) Pentagon top nuclear policy official from post, The Washington Post, 22 September 2021 [электронный ресурс]. Доступно: https://www.washingtonpost.com/national-security/pentagon-nuclear-policy-tomero-fired/2021/09/22/8c37799a-1bb0-11ec-914a-99d701398e5a_story.html.
[6] Gould, Joe (2021) Biden hit with backlash over removal of Pentagon’s top nuclear policy official, Defense News, 27 September 2021[электронный ресурс]. Доступно: https://www.defensenews.com/congress/2021/09/27/biden-hit-with-backlash-over-removal-of-pentagons-top-nuclear-policy-official/.
[7] Hickey, Samuel (2021) Congress’s role in the AUKUS nuclear-powered submarine deal, The Hill, 29 September 2021. [электронный ресурс]. Доступно: https://thehill.com/opinion/national-security/574508-congresss-role-in-the-aukus-nuclear-powered-submarine-deal.
