Объявленный в 2021 году лидерами Австралии, Великобритании и США и поддержанный президентом Д. Трампом курс на создание трехстороннего военно-политического партнерства (АУКУС), предусматривающего передачу Австралии атомных подводных лодок (АПЛ), вызвал серьезные внешнеполитические дебаты и опасения. С точки зрения международного права возникают следующие вопросы: требует ли передача атомных подлодок Австралии контроля со стороны МАГАТЭ и соответствует ли в целом АУКУС требованиям ДНЯО и Договора Раротонга?
Изображение 1. Пресс-конференция лидеров стран альянса АУКУС 13 марта 2023 года
Ход переговоров Австралии с МАГАТЭ
Прежде всего, необходимо определиться, подпадает ли под гарантии МАГАТЭ ядерный материал, которым будут заправлены реакторы передаваемых Австралии АПЛ.
“Это технически очень сложный вопрос, и это будет первый раз, когда страна, не имеющая ядерное оружие, получит ядерную подводную лодку”, – сказал Р. Гросси[1].
Изображение 2. Флаг МАГАТЭ
Австралия, которая подписала ДНЯО, выразила «свою поддержку усилиям по исследованию, усовершенствованию и другим усилиям, направленным на содействие применению в рамках системы гарантий Международного агентства по атомной энергии принципа эффективных гарантий в отношении движения исходных и специальных расщепляющихся материалов»[2]. Следовательно, Канберра не должна препятствовать любой деятельности МАГАТЭ в отношении расщепляющихся материалов, которые будут задействованы в атомных подводных лодках, которые получит Австралия от партнеров по АУКУС.
Кроме того, согласно ДНЯО Австралия, как государство-участник Договора, не обладающее ядерным оружием, «обязуется принять гарантии, как они изложены в соглашении, о котором будут вестись переговоры и которое будет заключено с Международным агентством по атомной энергии в соответствии с Уставом Международного агентства по атомной энергии и системой гарантий Агентства, исключительно с целью проверки выполнения его обязательств, принятых в соответствии с настоящим Договором, с тем чтобы не допустить переключения ядерной энергии с мирного применения на ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства. Процедуры гарантий, требуемых настоящей статьей, осуществляются в отношении исходного или специального расщепляющегося материала, независимо от того, производится ли он, обрабатывается или используется в любой основной ядерной установке или находится за пределами любой такой установки. Гарантии, требуемые настоящей статьей, применяются ко всему исходному или специальному расщепляющемуся материалу во всей мирной ядерной деятельности в пределах территории такого государства, под его юрисдикцией или осуществляемой под его контролем где бы то ни было»[3].
Таким образом, ядерный материал, которым будут заправлены реакторы передаваемых Австралии АПЛ, безусловно подпадает под гарантии МАГАТЭ, соответственно Канберра не должна препятствовать работе Агентства в этом направлении.
Таблица 2. Международные гарантии, к которым присоединились Австралия и Бразилия. Cоставлено автором на основе открытых источников.
Кроме ДНЯО у Австралии есть соглашение о гарантиях и подписан Дополнительный протокол, где определены механизмы сотрудничества с Агентством. Но, поскольку речь идет о новом ядерном материале, причем в новом технологическом исполнении, потребуются дополнительные договоренности с МАГАТЭ. Причем у самого Агентства нет опыта заключения подобных договоренностей.
Хотя переговоры и продолжаются, они идут без должного учета интересов стран, выражающих озабоченность по поводу АУКУС. Ни Агентство, ни страны-партнеры не раскрывают подробности этих переговоров.
Более того, участники АУКУС пытаются использовать правовые лазейки, чтобы временно вывести ядерный материал реакторов АПЛ из-под действия гарантий МАГАТЭ. Так, они хотят распространить на указанный ядерный материал положения ст. 14 типового соглашения и всеобъемлющих гарантиях и, соответственно, аналогичного соглашения между Австралией и МАГАТЭ.
Согласно ДНЯО государства-участники обязуются применять гарантии МАГАТЭ к своему ядерному материалу, предназначенному для мирных целей. Однако документ INFCIRC/153 предусматривает ряд конкретных условий и оговорок, при которых возможен отказ от применения гарантий.
Особого внимания заслуживают пункты 36–40 Части II, регламентирующие механизмы «освобождения от гарантий»[4] и дополнительные положения. Они устанавливают формальные и количественные критерии, а также процедурные требования, которые существенно ограничивают возможность изъятия ядерного материала из-под режима контроля.
Пункт 36 INFCIRC/153 предусматривает освобождение от гарантий по просьбе государства лишь для строго определенных категорий ядерного материала. Освобождение не предназначено для значительных количеств высокообогащенного урана, которые предполагается использовать в ядерных силовых установках военных кораблей «в количествах, измеряемых граммами или меньше».
Пункт 37 устанавливает количественные лимиты для освобождаемого материала: в общей сложности не более одного килограмма специального расщепляющегося материала, десяти метрических тонн природного или обедненного урана, двадцати метрических тонн низкообогащенного урана и двадцати метрических тонн тория. Важно подчеркнуть, что эти лимиты являются суммарными для всего государства в любой момент времени. В контексте AUKUS, где речь идет о передаче сотен килограммов высокообогащенного урана на весь срок службы подводной лодки (до 30-40 лет), данные количественные пороги являются совершенно неприменимыми. Пункт 37 также допускает установление Советом управляющих МАГАТЭ «больших количеств для единообразного применения», однако такое решение потребовало бы консенсуса или квалифицированного большинства, что маловероятно в отсутствие предварительно разработанного и принятого специального режима верификации.
Пункт 38 вводит дополнительную оговорку: если освобожденный материал обрабатывается или хранится вместе с материалом, находящимся под гарантиями, «должно быть разработано положение о возобновлении применения к нему гарантий». Это создает серьезную практическую проблему для AUKUS, так как топливные циклы военных и гражданских ядерных материалов в Австралии (при условии отсутствия у нее собственной инфраструктуры обогащения или переработки) могут быть операционно связаны, что потребовало бы непрерывного мониторинга для предотвращения смешивания и «загрязнения» гарантированного материала неконтролируемым.
Пункты 39–40 регулируют разработку Дополнительных положений, которые детализируют применение процедур гарантий. Пункт 39 предусматривает, что эти положения разрабатываются «эффективным и экономичным путем» и могут быть расширены или изменены по договоренности сторон без изменения самого соглашения. Пункт 40 устанавливает жесткий срок: Дополнительные положения должны быть введены в действие в течение 90 дней с момента вступления соглашения в силу. Однако для AUKUS ни одно из существующих Дополнительных положений Австралии не предусматривает режима для долгосрочного изъятия значительных количеств ВОУ. Разработка новых Дополнительных положений, которые бы сочетали защиту военной информации (как того требует пункт 14(c)) с предоставлением МАГАТЭ «непрерывных сведений относительно движения и инвентарного количества ядерного материала» (пункт 79), представляет собой беспрецедентную техническую и правовую задачу.
Инициатива AUKUS предполагает передачу Австралии высокообогащенного урана (до 80% U-235) в качестве топлива для атомных подводных лодок. Формально Австралия может попытаться применить к этому материалу не пункты 36–37 (освобождение), а пункт 14 Части I (неприменение гарантий к материалу, используемому в незапрещенной военной деятельности). AUKUS не удовлетворяет ни одному из критериев пунктов 36–40: количества ВОУ велики, цель (военно-морская силовая установка) не подпадает под перечень пункта 36, а срок изъятия (десятки лет) не является временным в том смысле, как это понимается в пункте 14(b) («как только ядерный материал снова вводится в мирную ядерную деятельность»). Таким образом, пункты 36–40 подтверждают, что режим INFCIRC/153 не предусматривает «количественных порогов» или «процедурных упрощений», которые позволили бы легитимировать передачу ВОУ в масштабах AUKUS без соглашения о гарантиях между Австралией и МАГАТЭ или без выработки специального соглашения, выходящего за рамки стандартной практики.
14 марта 2023 года Р. Гросси подтвердил, что министр иностранных дел Австралии сделала официальный запрос к МАГАТЭ начать переговоры по соглашению, требуемому в соответствии со статьей 14 Соглашения о всеобъемлющих гарантиях безопасности[5], заключенного между Агентством и Австралией[6].
Изображение 3. АПЛ типа «Вирджиния»
Ход переговоров Бразилии с МАГАТЭ
Следует отметить, что помимо Австралии, МАГАТЭ также ведет переговоры о распространении гарантий на ядерный материал АПЛ другой страны – Бразилии. Как показывает анализ, при всем внешнем сходстве оба проекта имеют и принципиальные отличия.
Во-первых, в отличие от Австралии, Бразилия строит АПЛ самостоятельно, без помощи извне и без получения ядерного материала извне.
Во-вторых, Бразилия не располагает ядерным оружием и, соответственно, не сможет оснастить им свою АПЛ. Австралия же получает АПЛ, на которых ранее штатно размещалось ядерное оружие.
В-третьих, Австралия приобретет АПЛ в рамках нового военно-политического союза, который имеет явную антикитайскую направленность, тогда как Бразилия будет использовать свою АПЛ сугубо для целей национальной обороны.
В мае 2022 года страна выдвинула Агентству предложение о специальных процедурах[7] «в рамках гарантий, применимых к ядерной энергии и при эксплуатации подводных лодок и прототипов»[8].
В 2025 году министр науки, технологий и инноваций Бразилии Лусиана Сантос подтвердила, что на тот момент переговоры с МАГАТЭ в отношении специальных процедур по проверке продолжались согласно Статье 13 четырехстороннего Соглашения Бразилия-Аргентина-МАГАТЭ-АБАКК[9].
Можно сделать вывод, что, во-первых, на начальном этапе переговорный процесс между Бразилией и МАГАТЭ осложнялся из-за чувствительности технологий, используемых при строительстве АПЛ. Во-вторых, на процесс переговоров влиял так же кейс АУКУС, поскольку неядерное государство заручилось поддержкой со стороны двух официально признанных ядерных государств. В случае заключения Соглашения по гарантиям (специальным процедурам) между МАГАТЭ и Бразилией, которое защищает подводные лодки и используемое топливо, в Бразилиа понимают, что это создаст прецендент для других государств. Кроме того, в Бразилии опасаются, что страны АУКУС добьются признания собственных условий верификации, которые могут навредить ее ядерной программе[10]. Вызывает опасения и общий подход стран Запада к проблеме, который изначально нацелен на имплементацию логики двойных стандартов.
Кроме вышеперечисленных опасений, еще одной важной проблемой является отсутствие Дополнительного протокола между Бразилией и МАГАТЭ (по состоянию на май 2026 г.)[11]. Ввиду этого обстоятельства возникает вопрос – как совместить отсутствие заключенного Дополнительного протокола с МАГАТЭ и наличие военного ядерного топливного цикла, а также продвижение программы строительства собственных атомных подводных лодок Бразилии.
На данный момент Бразилия продолжает конфиденциальные технические переговоры с МАГАТЭ для завершения конкретных мер, требуемых в соответствии с соглашением о гарантиях – статья 13 для Бразилии (INFCIRC/435)[12].
Известно, что в ходе переговоров Бразилия-МАГАТЭ по линии АПЛ Агентство поддержало строгие режимы инспекций, в то время как Бразилия отклонила меры, которые могли бы раскрыть конфиденциальные проектные данные[13].
Вместе с тем, переговоры явно затягиваются.
Бразильцы, безусловно, не хотят доступа МАГАТЭ к чувствительным технологиям (определение мощности и иных параметров реактора), оглядываются на результаты переговоров Австралии с МАГАТЭ с целью удостовериться, что в отношении обеих стран будут применены равные требования по проверке. Наконец, бразильцев явно заинтересует попытка Австралии договориться об уклонении от гарантий согласно ст. 14.
Можно также предположить, что рано или поздно такие переговоры все же увенчаются соглашениями, скажем, на основе «временного» изъятия ядерного материала из-под гарантий на основе ст. 13; или же согласия сторон на опечатывание реакторов инспекторами МАГАТЭ и регулярными проверками целостности печатей; либо путем установки непрерывного дистанционного видеонаблюдения за неприкосновенностью реакторов. Возможны и иные варианты.
Можно также с уверенностью предвидеть, что «кейсы» с АУКУС и Бразилией станут прецедентами и стимулами для других стран по легитимизации собственных программ создания АПЛ и, соответственно, к приведут к региональной напряженности. А не начнется ли новая гонка в области АПЛ? В 2026 году глава Управления ядерного и технологического развития ВМС Бразилии адмирал Александр Рабелло де Фариа заявил, что «Бразилия должна эксплуатировать флот уже из трех атомных подводных лодок» (вместо запланированной на текущий момент одной АПЛ).
Но главный правовой вопрос остается открытым: снимет ли будущая возможная договоренность с МАГАТЭ вопросы соответствия указанных планов букве, духу и целям ДНЯО?
Основные вызовы международному режиму ядерного нераспространения
Для начала мы проанализируем 2 договора, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность партнерства АУКУС.
Во-первых, это Договор о нераспространении ядерного оружия. Нарушает ли передача АПЛ ядерных государств неядерному букву ДНЯО?
Статья I регулирует действия ядерных государств. Согласно документу «каждое из государств-участников настоящего Договора, обладающих ядерным оружием, обязуется не передавать кому бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, а также контроль над таким оружием или взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно; равно как и никоим образом не помогать, не поощрять и не побуждать какое-либо государство, не обладающее ядерным оружием, к производству или к приобретению каким-либо иным способом ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств, а также контроля над таким оружием или взрывными устройствами»[14]. Договор регулирует действия ядерных государств только в отношении ядерного оружия или других взрывных устройств, ядерный реактор, находящийся в атомной подводной лодке, не является ни оружием, ни взрывным устройством, следовательно, в этой части США и Великобритания не нарушают текст договора.
В Статье II прописаны обязательства неядерных государств: «каждое из государств-участников настоящего Договора, не обладающих ядерным оружием, обязуется не принимать передачи от кого бы то ни было ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств, а также контроля над таким оружием или взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно; не производить и не приобретать каким-либо иным способом ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, равно как и не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств»[15]. Соответственно, Австралия в рамках партнерства АУКУС также не нарушает букву ДНЯО.
Для АПЛ используется ядерный материал. Согласно Статье III п. 3 ДНЯО ядерный материал запрещено передавать без гарантий. Переговоры между МАГАТЭ и Австралией находятся в активной стадии.
Таким образом, партнерство АУКУС и его члены отдельно не нарушают текст Договора, однако создают прецедент для международного сообщества и международного права, которое не регулирует процесс передачи АПЛ ядерного государства неядерному.
Вторым регулирующим документом является Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана.
Согласно Статье 3 Договора «каждая сторона обязуется не приобретать контроль над любыми ядерными взрывными устройствами; не стремиться получить и получать помощи в производстве или приобретении любых ядерных взрывных устройств»[16].
Также в Статье 4 прописано, что «любое предоставление источника или специального расщепляющегося материала любому государству, не обладающему ядерным оружием, осуществляется в соответствии с гарантиями, предусмотренными Статьей III ДНЯО»[17].
Следовательно, ядерный реактор не охвачен текстом Договора, значит, США и Великобритания не нарушают букву ДНЯО. Австралия, будучи неядерным государством, ведет переговоры с МАГАТЭ о гарантиях, соответственно так же не нарушает Договор Раротонга.
Что касается соответствия деятельности АУКУС духу и целям ДНЯО, в Статье IV п. 2 указано, что «все Участники Договора обязуются способствовать возможно самому полному обмену оборудованием, материалами, научной и технической информацией об использовании ядерной энергии в мирных целях и имеют право участвовать в таком обмене. Участники Договора, которые в состоянии делать это, также сотрудничают в деле содействия, по отдельности или совместно с другими государствами или международными организациями, дальнейшему развитию применения ядерной энергии в мирных целях, особенно на территориях государств-участников Договора, не обладающих ядерным оружием, с должным учетом нужд развивающихся районов мира». Здесь наблюдается расхождение: блок АУКУС имеет четкую военную направленность, для этих же целей будут использоваться переданные Австралии АПЛ. ДНЯО поощряет передачу ядерных технологий для их использования только в мирных целях.
Следовательно, АУКУС противоречит духу и целям ДНЯО.
В Договоре, в частности, сказано о необходимости «избегать создания препятствий для экономического или технологического развития Участником Договора или международного сотрудничества в области мирной ядерной деятельности, включая международный обмен ядерным материалом и оборудованием для обработки, использования или производства ядерного материала в мирных целях». Однако передача Австралии подводных лодок служит не мирным целям и, как сказано в Преамбуле ДНЯО, «благам мирного применения ядерной технологии».
Договор Раротонга основан на укреплении доверия, предотвращении распространения ядерных технологий и поддержании мира и стабильности. Основные положения договора способствуют формированию атмосферы доверия через обязательства избегать конфронтации, поддерживать мир и демонстрировать прозрачность в использовании ядерных технологий, что должно снижать напряженность и предотвращать гонку вооружений.
Деятельность альянса АУКУС, включающая передачу Австралии технологий для АПЛ, формально не противоречит положениям договора. В тексте подчеркивается, что «расщепляющийся материал должен использоваться только в мирных целях», однако отсутствие прозрачных механизмов и процедур проверки создает риск того, что эти технологии могут теоретически быть использованы для военных целей. Это противоречит духу Договора, который задает цель укреплять доверие, а не усугублять военную напряженность.
Более того, деятельность АУКУС акцентирует внимание на укреплении военно-морского потенциала союза, что способствует усилению конкуренции и дестабилизации в регионе, что противоречит преамбуле Договора о необходимости поддержания мира, спокойствия и доверия.
Таким образом, деятельность АУКУС противоречит духу и целям договора Раротонга.
Важно отметить, что Статьи I и II (о нераспространении) Договора не регулируют ядерный материал. Запрет на передачу/получение охватывает «ядерное оружие или другие ядерные устройства, а также контроль таким оружием или взрывными устройствами»[18].
Однако передача ядерного материала, который может быть использован для создания ЯО, противоречит Статье VII (о ядерном разоружении), поскольку может привести к обратному процессу – ядерному вооружению.
Следовательно, в этой области возникает диссонанс, который создает угрозы международному режиму ядерного нераспространения, поэтому ряд стран опасается развития программы АПЛ неядерных стран, особенно при поддержке со стороны ядерных государств, как в случае с Австралией.
Во-вторых, регион, в котором находится Австралия – южная часть Тихого океана – объявлен зоной, свободной от ядерного оружия, что регулируется соответствующим Договором, одним из подписантов которого является Канберра.
Во-третьих, кейсы двух стран подсвечивают пробел в международном праве в отношении регулирования программ по АПЛ, в которых используется обогащенный уран. Основная проблема заключается в пункте 14 стандарта INFCIRC/153, который, как указывалось выше, включает в себя положение, согласно которому государство может изымать или исключать специальные ядерные материалы из обычных гарантий для использования в незапрещенной военной деятельности, такой как военно-морские ядерные двигатели[19]. Когда ядерный материал (например, ВЭУ) изготавливается в военно-морской ядерный реактор и устанавливается на подводную лодку, МАГАТЭ теряет способность проводить проверку и мониторинг на местах. Это влечет утрату контроля международного агентства за ядерным материалом, что может привести к самым разным опасным сценариям: например, его продаже третьим лицам; попаданию в руки террористических группировок и других вариантам, что в конечном итоге повлечет за собой расползание по миру материала, наличие которого позволяет создать ядерное оружие – создается угроза бесконтрольного появления нового ядерного оружия и расширения ядерного клуба. В случае работы с программами по строительству АПЛ у неядерных государств деятельность МАГАТЭ должна быть беспрерывной на каждом из этапов, чтобы оповещать Совет управляющих об использовании урана исключительно в мирных целях.
Принципиально важно помнить, что для передаваемых АПЛ типа «Вирджиния» «традиционным» было как раз ядерное оружие. АПЛ класса «Вирджиния» имеют по 12 пусковых установок ракет Томагавк. Это крылатые ракеты-беспилотные самолеты-снаряды с дальностью 1600 км. Первые такие КР оснащались ядерной боеголовкой в 200 килотонн. (На Хиросиму сбросили бомбу в 20 килотонн.) Таким образом, эти ПЛ могут быть по штату оснащены Томагавками как в неядерном, так и в ядерном снаряжении, что создает риск для международного режима ядерного нераспространения.
Таблица 2. Подводные лодки, запланированные для поставки в Австралию. Cоставлено автором на основе открытых источников
В этом случае было бы явное нарушение буквы ДНЯО и Раротонги, поскольку речь шла бы уже о распространении собственно ядерного оружия. Более того, это осуществлялось бы бесконтрольно. У МАГАТЭ нет полномочий проверять наличие на подводной лодке или где-либо ядерного оружия. Гарантии применимы только к ядерному материалу, причем используемому в мирных целях.
Нет никаких международных органов, уполномоченных осуществлять контроль за ядерным оружием. Такой контроль осуществлялся только по линии двусторонних российско-американских договоров о сокращении стратегических наступательных вооружений. Последний Договор СНВ-3 истек в феврале с.г.
Поскольку ни МАГАТЭ, ни кто иной не вправе проверять наличие на АПЛ ядерных ракет, соответственно, в безъядерной зоне Южной части Тихого океана могут бесконтрольно появиться сотни ядерных ракет, это будет прямым нарушением положений Договора Раротонга.
[4] Структура и содержание Соглашений между Агентством и государствами, требуемых в связи с Договором о нераспространении ядерного оружия (INFCIRC/153), 1975. URL: https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc153_rus.pdf (дата посещения: 7.05.2026)
[5] Структура и содержание Соглашений между Агентством и государствами, требуемых в связи с Договором о нераспространении ядерного оружия (INFCIRC/153), 1975. URL: https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc153_rus.pdf (дата посещения: 7.05.2026)
[12] Соглашение от 13 декабря 1991 года между Аргентинской Республикой, Федеративной Республикой Бразилия, Бразильско-Аргентинским агентством по учету и контролю ядерных материалов и Международным агентством по атомной энергии о применении гарантий // МАГАТЭ. URL: https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc435m2_rus.pdf (дата посещения: 12.05.2026)
