Фактор AUKUS на X Обзорной конференции ДНЯО
О создании трёхстороннего оборонительного альянса между Австралией, Великобританией и США, получившего акронимичное название AUKUS, было объявлено почти год назад, 15 сентября 2021 г. Данный пакт имеет одно достаточно слабое место с точки зрения международного права и режима ядерного нераспространения, поскольку предполагает передачу Австралии, неядерной державе по ДНЯО, технологий строительства атомных подводных лодок (АПЛ). Несмотря на то, что формально морские ядерные силовые установки (МСЯУ) не подпадают под действие ДНЯО, но учитывая, что тем самым из-под инспекций МАГАТЭ выводится уран, обогащённый до уровня свыше 90% (то есть, самый настоящий оружейный уран), данный прецедент не мог не вызвать возмущения по всему миру, даже у западных учёных и экспертов.
Однако в первую очередь создание AUKUS и связанная с ним угроза ядерного распространения в регионе вызвала обеспокоенность у Китайской Народной Республики, против которой, очевидно, и направлен данный альянс. Реакция на трёхстороннее заявление от 15 сентября последовала незамедлительно. Уже в ранних заявлениях Китая по вопросу AUKUS просматриваются черты того подхода, который сохранится и далее – указания на создание рисков для режима ядерного нераспространения, невозможность эффективного контроля над ядерными материалами со стороны МАГАТЭ, а также предложение создать в рамках Агентства специальную комиссию по вопросам «осуществления гарантий в отношении флотских транспортных реакторов и связанных с ними ядерных материалов, находящихся у неядерных государств». До тех пор Пекин предлагает заморозить любое сотрудничество в рамках AUKUS, касающееся АПЛ. КНР совместно с Россией, также обеспокоенной созданием альянса, пытались добиться каких-либо ответов на возникшие у них вопросы у его членов, однако безрезультатно.
Позиции сторон в рабочих документах ОК ДНЯО: первые залпы
В подобных обстоятельствах неудивительно, что проблема AUKUS и МСЯУ была поднята на X Обзорной конференции ДНЯО. Борьба позиций и формулировок была заметна уже в рабочих документах, представленных сторонами перед началом ОК ДНЯО. Китай поднимает эту тему трижды – сперва в ноябрьских документах, посвящённых ядерному нераспространению и зоне, свободной от ОМУ на Ближнем Востоке, а также в специальном декабрьском документе, посвящённом непосредственно австрало-британо-американскому сотрудничеству в области АПЛ. Из новых положений, появившихся в этих документах, можно отметить упоминание угрозы Договору Раротонга о безъядерной зоне в южной части Тихого океана, членом которого является Австралия, а также Бангкокскому договору о безъядерной зоне в Юго-Восточной Азии. Также КНР обвиняет страны AUKUS в двойных стандартах по вопросам нераспространения, а также полагает, что данный случай «откроет ящик Пандоры» и простимулирует другие неядерные государства следовать их примеру.
По мере приближения начала конференции свои рабочие документы по проблеме готовили и другие страны, прежде всего – члены AUKUS. В своём документе от 22 июля 2022 г. они, без какого-либо упоминания Китая, отвергли все его обвинения, заверив мировое сообщество в том, все три страны продолжают придерживаться своих обязательств по ДНЯО, что МСЯУ соответствуют обязательствам Австралии, и что все три страны тесно сотрудничают с МАГАТЭ по данному вопросу, в т.ч. и по дальнейшему укреплению режима нераспространения. Отмечался также 18-месячный консультационный период, в ходе которого должны быть выработаны «оптимальные пути» передачи технологий МСЯУ Австралии.
Стоит отметить, что тема МСЯУ была затронута в документах ещё нескольких стран. Индонезия, крупнейшая страна Юго-Восточной Азии, в своём документе от 25 июля выступила с позиций, близких к китайским, в частности, заявив, что «рассматривает любое сотрудничество, связанное с передачей ядерных материалов и технологий для военных целей от ядерных государств любым неядерным государствам, как увеличение связанных с этим рисков…, создаваемых потенциальным распространением и конверсией ядерного материала в ядерное оружие, особенно высокообогащенного урана, в действующем состоянии ядерных военно-морских силовых установок». Индонезия также призвала к «строгому соблюдению Статьи III Договора» и применению МАГАТЭ дополнительных мер, связанных с гарантиями.
Некий компромиссный вариант предложила Бразилия, опубликовав уже после начала конференции, 3 августа, документ о своей программе по созданию МСЯУ и приведению её в соответствие с ДНЯО путём заключения особых гарантий с МАГАТЭ. Однако следует отметить, что отличительной чертой бразильской программы является потенциальное использование на своих МСЯУ низкообогащённого урана, а не высокообогащённого, как на американских и британских силовых установках.
Общие дебаты и работа в комитетах: на пути к компромиссу
Обсуждение AUKUS началось уже в ходе общих дебатов. Позиции сторон в целом не отличались от заявленных ранее: страны AUKUS выступили единым фронтом и заявили, что процесс передачи Австралии технологий АПЛ будет осуществляться в рамках австралийского Соглашения о всеобъемлющих гарантиях (СВГ) и Дополнительного протокола (ДП), и что они «уверены, что смогут предоставить МАГАТЭ полную уверенность на каждом этапе жизненного цикла подводных лодок, что никакое перенаправление ядерных материалов не происходит». В то же время Китай выступил с привычных позиций обеспокоенности насчёт рисков режиму ядерного нераспространения, а также отметил, что любая попытка повторить натовскую политику nuclear sharing в АТР «подорвет региональную стратегическую стабильность, встретит решительное сопротивление со стороны стран региона и, при необходимости, столкнется с серьёзными контрмерами».
Следует отметить, что большинство участников конференции заняли позицию, скорее сочувствующую китайской. Генеральный директор МАГАТЭ Рафаэль Гросси отметил, что, хотя рассматриваемая проблема и предусмотрена существующей правовой базой, она «поднимает важные вопросы, требующие соответствующих технических ответов для защиты целостности режима нераспространения». На более тревожной ноте прозвучали выступления представителей Индонезии, Южной Африки, Перу и Кирибати, как и Китая, отметившие существующие риски для режима нераспространения.
Российский представитель И.С. Вишневецкий также отметил, что «оправданность уточняющих оговорок к Протоколам к Договорам о безъядерных зонах подтверждает ситуация вокруг недавно созданного США, Великобританией и Австралией партнёрства AUKUS, в рамках которого нельзя исключать появления на территории государства-участника Договора о ЗСЯО (Раротонга) инфраструктуры ядерных государств». На первом заседании Первого Главного комитета конференции (ГК1) российский, китайский и сирийский представители также выступили с заявлениями, критикующими AUKUS за возможность принятия Австралией, членом Договора Раротонга на своей территории военной инфраструктуры ядерных держав, недостаток информации о целях данного партнёрства, а также отсутствии прозрачности и необходимых гарантий. Наконец, Китай поднял тему AUKUS и на одном из заседаний Третьего Главного комитета (ГК3), заявив, что сделка по АПЛ в рамках пакта создаёт новые угрозы для гарантий, установленных МАГАТЭ.
Однако самые серьёзные дебаты по вопросу AUKUS разгорелись во Втором Главном комитете (ГК2), занимающемся вопросами ядерного нераспространения. С течением дискуссии стороны развивали свою аргументацию, вносили новые предложения и реагировал на предложения своих визави. Так, с самого начала работы ГК2 члены лагеря противников AUKUS ввёл тезис о том, что создание альянса и прецедент передачи неядерной державе АПЛ может послужить толчком для гонки вооружений в АТР; в частности, об этом говорили представители России и Малайзии. Австрия отметила, что «морские силовые установки выходят за рамки СВГ и ДП» и приветствовала работу МАГАТЭ и Австралии на этом направлении. Великобритания же отвергла предложение Китая о создании специального комитета в МАГАТЭ по данному вопросу, поскольку это, по её мнению, «подорвет технический авторитет Агентства». Примечательно, что с довольно нейтральным заявлением выступила «соседка» Австралии, Новая Зеландия, отметившая важность того, чтобы сложившаяся ситуация служила укреплению, а не подрыву международной системы гарантий и режима нераспространения.
Более горячая дискуссия развернулась, когда 10 августа стороны перешли к тематическому обмену мнениями. Китай, помимо неснятого предложения о создании специального комитета в МАГАТЭ предложил также установить постоянный пункт повестки дня следующего обзорного цикла ДНЯО по вопросу о сотрудничестве в области подводных лодок в рамках AUKUS. США же отметили выступление Бразилии, которая подчеркнула, что ничто в ДНЯО не препятствует развитию МСЯУ, поскольку они не являются оружием, а используются для производства энергии и ничем не отличаются от АЭС, а также заявила, что характеристика МСЯУ как незаконной или как нарушение ДНЯО является попыткой урезать неотъемлемое право государств на мирное использование ядерной энергии. Кроме того, множество западных стран выступили против создания какого бы то ни было отдельного или параллельного процесса по МСЯУ, а Великобритания также выступила против упоминания в будущем тексте доклада конкретных программ МСЯУ. Также Китай и США предсказуемо обвинили друг друга в применении двойных стандартов, Индонезия предложила конференции предоставить МАГАТЭ политическое руководство, которое позволит Агентству работать над правовыми рамками и техническими договоренностями, Россия и Иран высказали свою обеспокоенность потенциальным использованием в австралийских АПЛ высокообогащённого урана, а Куба и вовсе заявила, что МСЯУ нарушают первые три статьи ДНЯО, и риски распространения невозможно не заметить.
Доклад Второго Главного комитета: эволюция и расширение
На исходе второй недели Обзорной конференции, 14 августа, был опубликован «нулевой» драфт доклада ГК2. Проблеме МСЯУ в нём была посвящён п. 29, состоящий всего их двух с половиной строчек. В нём подчёркивалось, что МСЯУ «требуют применения самых высоких стандартов нераспространения и соответствующих положений соглашений о гарантиях».
Подобный вариант не устроил все стороны. Австралия призвала, а США и Великобритания согласились с тем, что в тексте непременно надо упомянуть тот факт, что неядерным государствам разрешено использовать МСЯУ в рамках ДНЯО. КНР отметила, что текст получился очень предвзятым (очевидно, не в пользу самого Китая). Индонезия же предложила включить в текст п. 12 из своего вышеупомянутого рабочего документа, согласно которому предлагалось выработать «конструктивный подход к механизмам проверки и контроля» программы МСЯУ, чтобы «укрепить соглашения о гарантиях, которые ужесточают меры по мониторингу урана… с целью предотвращения переключения этого материала на использование в военной ядерной программе».
Ряд стран также внёс письменные предложения с поправками к тексту документа. Китай предложил конференции упомянуть, что «государства-участники выразили обеспокоенность по поводу передачи МСЯУ и высокообогащенного урана оружейного качества из ядерных государств в неядерные государства», а также повторил все свои предыдущие опасения и предложения, правда, заменив идею созвать комитет более общим предложением «начать структурированный диалог в рамках МАГАТЭ». Австралия также в целом повторила свои устные предложения. Южная Африка предложила более общий язык, применимый к любой потенциальной подобной ситуации. Наконец, Бразилия и Египет также предложили упомянуть, что МСЯУ разрешены в рамках ДНЯО, а также разработать «конкретные процедуры проверки, которые должны применяться с этой целью МАГАТЭ и, при необходимости, региональными учреждениями по проверке» (напоминая про ABACC и, возможно, предлагая создать нечто подобное на двустороннем австрало-китайском уровне).
Обсуждение продолжилось и на заседаниях ГК2. Китай внёс предложение добавить в текст подпараграф 9bis, в котором бы говорилось, что ряд стран выразил обеспокоенность кооперацией по АПЛ в рамках AUKUS, подчеркнул бы тот факт, что страны-участники разошлись во мнениях насчёт того, разрешены ли МСЯУ в рамках ДНЯО или нет, а также применимы ли здесь существующие гарантии МАГАТЭ. Западные страны предсказуемо отвергли данные поправки.
18 августа была выпущена новая версия доклада ГК2. В новой редакции параграф о МСЯУ, сменивший номер на 32, не слишком изменился. Теперь он подчёркивал, что «морские ядерные двигатели требуют рассмотрения МАГАТЭ соответствующих механизмов проверки согласно соответствующим положениям соглашений о гарантиях». Это было улучшение, напрямую призывавшее к выработке новых механизмов, однако в любом случае, текст выглядел слишком компромиссной «отпиской».
Мнения сторон по этому поводу разделились. Более нейтральные страны (например, Бразилия и Индонезия) в целом позитивно отозвались о внесённых в текст изменениях. Китай стоял на своём и требовал «открытых и инклюзивных дискуссий» на этот счёт. Австралия позитивно отреагировала на поправки к тексту параграфа. В то же время, Соединённые Штаты почитали изменения «шагом назад» и потребовали добавить пояснение о том, что МСЯУ разрешены ДНЯО.
В итоге, 21 августа вышел последний вариант доклада ГК2. В нём параграф, касающийся МСЯУ, и получивший номер 33, был существенно расширен. В нём нашёл отражение интерес, который у участников Договора вызвало «использование ядерного материала в незапрещённой военной деятельности», в том числе в плане договорённостей о «гарантиях, что такой материал не будет использоваться для производства ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств». Также отмечалась важность консультаций МАГАТЭ с заинтересованными странами по договорённостям о МСЯУ, а также продолжения диалога.
Новым текстом, пусть и серьёзно улучшенным, снова остались довольны не все. В частности, Китай вновь назвал текст предвзятым и потребовал отразить тот факт, что у стран встречались разные взгляды на кооперацию по АПЛ. Австралия и Бразилия фактически выступили с одних позиций, вновь отметив необходимость прямо заявить, что МСЯУ разрешены в рамках ДНЯО. Интересно отметить, что с новым предложением по теме выступили Нидерланды, предложив перед началом обстоятельной дискуссии по вопросу дождаться отчёта гендиректора МАГАТЭ, который должен выйти в сентябре 2022 г.
Итоговый документ: «короче, Склифосовский!»
Текст параграфа 36 Итогового документа, посвящённого рассматриваемой проблематике МСЯУ у неядерных государств ДНЯО, проделал интересную революцию на протяжении заключительной недели Обзорной конференции. В первом варианте текст остался без изменений, идентичным тексту параграфа 33 финальной версии доклада ГК2.
Второй вариант несколько отличался от своего предшественника в сторону расширения. Изменения первого предложения были больше косметическими. Куда серьёзнее поменялось второе предложение: согласно ему, признавалось, что «заинтересованные государства должны продолжать взаимодействие с МАГАТЭ по этому вопросу согласно соответствующим соглашениям о гарантиях», и что гендиректор МАГАТЭ «должен сообщать о соответствующих событиях более широкому кругу членов МАГАТЭ в соответствии с установившейся практикой директивных органов МАГАТЭ». Отсюда видно, новый вариант текста фактически возлагал обязанности и на заинтересованные стороны, и на руководство МАГАТЭ, что теоретически могло сработать, не дав странам AUKUS «заболтать» проблему.
Однако в финальном варианте итогового документа текст 33 параграфа был значительно сокращён. Согласно ему, отмечался интерес, который «тема МСЯУ представляет для государств-участников Договора», а также «важность прозрачного и открытого диалога по этой теме». Из текста, фактически, была убрана вся конкретика – почему вообще тема МСЯУ «представляет интерес для участников Договора»? Ответ на этот вопрос оставался открытым.
В конце параграфа отмечалось, что «неядерным государствам, которые занимаются созданием МСЯУ, следует взаимодействовать с МАГАТЭ на открытой и транспарентной основе». Таким образом, из обязательных веток взаимодействия сохранялась только одна – между странами, планирующими заполучить МСЯУ, и МАГАТЭ. В идеальном мире подобное положение вещей было бы вполне приемлемым – ведь кому, как не этим странам важно взаимодействовать с МАГАТЭ для выработки новых норм и гарантий. Однако в реальном мире, где к международным организациям предъявляются претензии в необъективности и предоставлении преимущества странам Запада (коими и являются страны-члены AUKUS), было бы важным зафиксировать обязательность диалога с и через МАГАТЭ с другой стороной – КНР.
В данной ситуации интересна и реакция самого Китая – её фактически не последовало. В своём итоговом заявлении на заключительном пленарном заседании конференции Китай ни словом не обмолвился ни про проблему AUKUS, ни даже про более общую проблему МСЯУ. Вполне возможно, что, как и предсказывал директор ПИР-Центра В.А. Орлов, Китай не стал «завязывать» узел AUKUS, а лишь прощупал обстановку и удовлетворился выполнением «минимальной программы» – письменной фиксацией интереса к теме МСЯУ. А всякие отдельные комитеты, комиссии, гарантии и прочее – всё это можно сделать и потом, в рабочем порядке.
Ключевые слова: ДНЯО; ядерное оружие; контроль над вооружениями
