Выпускница стажерской программы ПИР-Центра (2021-2022)
24 января 2022
В октябре 2021 года вышла книга Майкла Крепона, лауреата премии Фонда Карнеги за большой вклад в области снижения ядерных рисков, под названием «В борьбе за ядерный мир: подъем, упадок и возрождение контроля над вооружениями» (англ. “Winning and Losing the Nuclear Peace: The Rise, Demise, and Revival of Arms Control”). Тезисы автора интересны, конечно, не только сами по себе, но и в контексте текущего состояния российско-американских отношений, продолжающихся переговоров по гарантиям безопасности и стратегической стабильности, а также приближающейся публикацией американской администрацией нового «Обзора ядерной политики» (NuclearPostureReview). В данном блоге автор попытается разобрать основные мысли книги и то, как они помогают лучше понять происходящие события.
Одна из основополагающих концепций автора – понятие ядерного мира, который понимается как состояние взаимоотношений между ядерными державами, основанное на взаимосвязи, взаимовлиянии двух элементов: ядерного сдерживания и контроля над вооружениями. Причем, как отмечает Крепон, ядерный мир «не равнозначен ни отсутствию войны, ни отказу от ядерного оружия»[1]. Здесь возникает логичный вопрос: каков характер этой взаимосвязи? На мой взгляд, можно выделить три основных момента. Во-первых, это нелинейность (то есть меньше – если говорить о количественных показателях вооружений – не всегда значит лучше. Иногда для устойчивого ядерного мира может потребоваться увеличение потолков ограничений). Во-вторых, это принцип дополнения. Нельзя отказаться, отбросить одну составляющую (например, сдерживание, как делают некоторые сторонники Договора о запрещении ядерного оружия), не подорвав основы другой, как нельзя выбросить из уравнения одно слагаемое, не изменив его конечной суммы. В этой связи очевидна ошибочность суждений, что, в отличие от ядерных держав, неядерные государства видят ключ к безопасности не в ядерном сдерживании, но в разоружении[2]. История же российско-американских отношений показывает, что ключ к стабильному существованию – в балансе между двумя составляющими, а не в самом ядерном сдерживании.
Таким образом, ключ к поддержанию устойчивых взаимоотношений ядерных держав – в нахождении взаимоприемлемой формулы, сочетающей ядерное сдерживание и меры по стабилизации, в частности контроль над вооружениями. Наконец, в-третьих, важно учитывать, что основу взаимоотношений ядерных держав составляет конкуренция (то есть противоборство интересов), причем важную роль играет не только стремление к максимизации выгод, но и необходимость минимизации потерь. Устойчивый ядерный мир способствует снижению возникающих в результате этого противоборства рисков и, прежде всего, риска боевого применения ядерного оружия. Интересно отметить, что, согласно Крепону, практика контроля над вооружениями сама по себе исключает возможность того, что в ядерной войне возможны победители. С этой точки зрения, как представляется, совместное заявление ядерных держав о недопущении ядерной войны можно считать не только примером контроля над вооружениями, но и способом его укрепления[3].
Еще одной фундаментальной основой ядерного мира являются международные нормы, а также политика ядерных держав по их укреплению. По мнению Крепона, ключевыми являются запрет на проведение ядерных испытаний и ядерное нераспространение, но прежде всего – запрет на применение ядерного оружия в бою. Один из способов демонстрации отсутствия намерений применить ядерное оружие – декларировать его роль в политике национальной безопасности и обороны. В текущей ситуации, считают эксперты, декларативные меры могут снизить риски ядерной эскалации и потому должны быть «программой минимум» президента Соединенных Штатов[4].
Здесь важно отметить, что вопрос конкретной формулировки политики США в области ядерного оружия (то есть определение роли ядерного оружия в обеспечении интересов Соединенных Штатов в области безопасности) является предметом острой внутриполитической дискуссии. Эта дискуссия становится все более поляризованной по мере приближения сроков публикации «Обзора ядерной политики» администрации Байдена. Для определения роли ядерного оружия в американской ядерной политике, считает Крепон, наиболее уместны формулировки “weaponsoflastresort” и “solepurpose”. В отличие от политики “nofirstuse”, они предполагают использование ядерного оружия в целях сдерживания, то есть сохраняют логику ядерного сдерживания и соответственно, не подрывают основы ядерного мира. В поддержку политики «использования ядерного оружия с единственной целью» высказываются и другие эксперты, подчеркивая, что в противном случае авторитет президента будет подорван – причем на обоих фронтах. С одной стороны, амбивалентность формулировки может сделать новую политику схожей с позицией президента Трампа, согласно которой ядерное оружие может также использоваться против «масштабных неядерных атак стратегического значения». С другой стороны, расхождение риторики и конечного текста документа может ослабить и доверие союзников к Соединенным Штатам и их политике[5].
Интересно, что к аналогичному аргументу относительно опасений союзников Вашингтона в Европе и АТР прибегают и те, кто считает политику «применения с единственной целью» фатально ошибочной. Хотя наличие подобных опасений не должно влиять на решение Вашингтона, необходим диалог с партнерами для разъяснения того, что политика «применения с единственной целью» не подорвет союзнические обязательства и безопасность союзников[6]. Этого, как считают эксперты, администрации Байдена сделать как раз не удалось – по ряду внутренних причин.
Межпартийное сотрудничество было одной из фундаментальных основ российско-американского (а до этого советско-американского) диалога по контролю над вооружениями вплоть до 2001 года. Поляризация политической системы сегодня, по сути, лишает администрацию президента любой возможности реализовать инициативы по сближению с российской стороной. Помимо межпартийного противостояния, ригидности структур Пентагона (вспомним скандал с увольнением Леонор Томеро) и отсутствия четких указаний со стороны самого президента существенную роль играют также «структурные» предпосылки. В частности, на этапе разработки «Обзора» идея пересмотра ядерной политики была «завязана» с концепцией «интегрированного сдерживания» (англ. integrateddeterrence). Предполагалось, что с помощью комплексного подхода администрация смогла бы изучить целесообразность и надежность стратегий использования ядерных и неядерных арсеналов и определить «пути безопасного снижения зависимости от ядерного оружия»[7]. Это, в свою очередь, способствовало бы лучшему пониманию и укреплению позиции Соединенных Штатов среди союзников. Но в итоге такая работа не была проведена.
Как известно, «Обзора ядерной политики» не только обозначает роль и место ядерного оружия в обеспечении национальной безопасности США, но и определяет количество и тип вооружений, которые требуются для реализации поставленных целей[8]. Военно-технический аспект также стал предметом ожесточенных споров. Так, в середине января стало известно, что администрация рассматривает возможность отказаться от некоторых (как минимум одного) из нововведений президента Трампа: ядерной боеголовки W76-2 малой мощности, авиационной бомбы B83, а также проекта БРПЛ в ядерном оснащении (см. ниже)[9]. Ответ не заставил себя ждать: «То, что администрация Байдена рассматривает возможность отказа от давно назревших и столь необходимых улучшений американских средств ядерного сдерживания, когда Китай массово расширяет свой ядерный арсенал, Северная Корея грубо нарушает санкции ООН в отношении своей ракетной программы, а Россия готова начать крупнейшее вторжение в Европу со времен Второй мировой войны, вызывает глубокую обеспокоенность и повлечет за собой лишь новую агрессию», – считают представители Республиканской партии от обеих палата Конгресса. По словам республиканцев, текущие планы модернизации пользуются поддержкой представителей обеих партий и высших военных руководителей, включая министра обороны США, что, по их мнению, является неоспоримым аргументом против любых сокращений.
Источникизображения: Nuclear Enterprise: DOD and NNSA Could Further Enhance How They Manage Risks and Prioritize Efforts. United States Government Accountability Offices. Отчет комитетам Конгресса, январь 2022 года.
Можно также вспомнить, что обсуждению подвергался и вопрос программы модернизации МБР наземного базирования GroundForceStrategicDeterrence(GFSD), которая должна заменить ракеты Минитмен-III. В этой связи заслуживает внимания недавний экспертный доклад, посвященный анализу основных аргументов за и против новой МБР. Основанием для сохранения наземного компонента ядерной триады является соответствующая оценка угроз национальной безопасности США. Как отмечается в докладе, необходимость потенциала сдерживания против внезапного разоружающего удара по территории Вашингтона существует и остается актуальной, пока у противников есть достаточный потенциал для нанесения такого удара[10]. (Здесь, в общем-то, не имеет значения, что в своем заявлении ядерная пятерка подчеркнула, что их ядерные арсеналы не направлены друг против друга, см. выше). Решение о сохранении наземного потенциала сдерживания представляется разумным, если вернуться к началу данного обсуждения. Как уже упоминалось, поддержание ядерного мира требует выверенного сочетания ядерного сдерживания и контроля над вооружениями (сокращения вооружений). Так как отказ от наземных МБР, как предлагают противники GSBD, едва ли приведет к желаемой деэскалации и не может быть подкреплен пропорциональным действием с точки зрения контроля над вооружениями – как минимум потому, что в данный момент он (со скрипом) реализуется в рамках российско-американского диалога, а сами МБР сдерживают не только российские, но и китайские и, в определенной степени, северокорейские угрозы, правильным на данном этапе представляется именно сохранение триады.
Таким образом, очевидно, что, определившись с ролью ядерного оружия и системами вооружений (то есть «откалибровав» компонент сдерживания), американская администрация должна с новыми силами взяться за активизацию повестки дня в сфере контроля над вооружениями. Причем в первую очередь – изнутри. Сегодня создается впечатление, что любое действие со стороны Российской Федерации воспринимается враждебно прежде всего политическими элитами внутри Соединенных Штатов, поэтому на это администрации Байдена стоило бы обратить внимание в первую очередь.
Параллельно требуется создание последовательного и убедительного дискурса о союзнических обязательствах Вашингтона. Кроме того, заслуживают внимания предложения ряда экспертов по налаживанию многостороннего диалога по различным аспектам контроля над вооружениями – в частности, разработки мер доверия и снижения ядерных рисков в отдельных регионах[11]. Полезным здесь может оказаться опыт других ядерных держав, например Индии и Пакистана, которые выработали практику ежегодного обмена списками ядерных объектов[12]. Впоследствии актуальным может стать и заключение многосторонних договоров, ограничивающих или ликвидирующих определенные типы вооружений, которые имеют дестабилизирующий потенциал с точки зрения всех участников. В частности, это могут быть крылатые ракеты в ядерном оснащении[13].
Какое бы решение ни приняла администрация Байдена, взаимосвязь ядерного сдерживания и контроля над вооружениями прочно закрепилась в качестве константы отношений ядерных держав. И для поддержания ядерного мира американскому президенту и его администрации потребуются большие, пожалуй, даже титанические, усилия на всех направлениях. Возвращаясь к книге Крепона, можно отметить в заключение: «Идея освобождения [Европы после Холодной войны] резонировала с основными принципами государственного устройства Америки; о контроле над вооружениями в учредительных документах Соединенных Штатов ничего сказано не было. Идея свободы взывала к голосу сердца и облегчала преодоление политических разногласий. Контроль над вооружениями как политическое решение взывал к разуму и был противоречивым».
[1] Krepon, Michael (2021) Winning and Losing the Nuclear Peace: The Rise, Demise, and Revival of Arms Control. Stanford, California: Stanford University Press, 2021.
[3] См. Joint Statement of the Leaders of the Five Nuclear-Weapon States on Preventing Nuclear War and Avoiding Arms Races. The White House, 3 January 2022. URL: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/03/p5-statement-on-preventing-nuclear-war-and-avoiding-arms-races/
[10] Klotz, Frank G. and Alexandra Evans (2022) Modernizing the U.S. Nuclear Triad: The Rationale for a New Intercontinental Ballistic Missile. RAND Corporation, January 2022. P. 31.
[11] См., напр.,: Stefanovich, Dmitry (2022) Great Power Risk Reduction Measures and Lessons for the Asia-Pacific. The Asia-Pacific Leadership Network for Nuclear Non-Proliferation and
