Проблематика разоружения в рамках 10-й конференции ДНЯО и обзорного процесса

Сфера ядерного разоружения и контроля над вооружениями за прошедший обзорный период (2015–2022 гг.) Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) претерпела значительные изменения, к сожалению – не в лучшую сторону. В 2019 г. прекратил своё существование Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД), в 2020 и 2021 гг. из Договора по открытому небу (ДОН) последовательно вышли США и Россия. До сих пор не вступил в силу Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), в первую очередь – из-за отказа США его ратифицировать.

Несомненно, за семь лет нашлись и несколько «светлых» моментов, таких как вступление в силу в 2017 г. Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО), а также продление в феврале 2021 г. ещё на пять лет Договора по сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (ДСНВ). Однако «нет добра без худа» – ДЗЯО постепенно вступает в противоречие и даже в противоборство с ДНЯО и его Статьёй VI, а перспективы подписания нового договора, который должен прийти на смену ДСНВ в 2026 г., пока более чем туманны.

В таких непростых обстоятельствах начала свою работу X Обзорная конференция (ОК) ДНЯО. Ещё в преддверии конференции отмечалось, что в сфере ядерного разоружения был достигнут минимальный прогресс: так, из 22 шагов, предусмотренных планом действий, принятым на ОК ДНЯО 2010 г., существенное продвижение вперёд наблюдается только по пяти.

Первая неделя: «слишком мало и никогда недостаточно»

Тем менее удивительным является тот факт, что пикировки вокруг вопроса ядерного разоружения, по мнению директора ПИР-Центра Владимира Орлова, являющегося одним из двух традиционных для обзорного процесса ДНЯО узлов противоречий, начались уже в первые дни конференции. Разлом в позициях сторон, как и ожидалось, прошёл чётко по границе между государствами, обладающими и не обладающими ядерным оружием. В ходе общих дебатов, а также в рамках первого заседания Первого Главного комитета (ГК1) конференции неядерные государства как в рамках международных объединений, так и поодиночке, яростно критиковали своих ядерных визави за недостаточные темпы разоружения, выставление определённых условий, а также попытку подмены ядерного разоружения мерами по сокращению ядерных рисков. Всё это, по словам представителя Южной Африки, является «несоблюдением разоруженческих обязательств по ДНЯО» и, соответственно, «самой серьезной угрозой для целостности Договора и, в равной степени, для человечества».

Позиции стран-членов «ядерной пятёрки» по вопросам разоружения одновременно и совпадали, и входили в противоречие друг с другом. С одной стороны, все страны в своих выступлениях делали акцент на том, что ими уже было сделано в рамках сокращения своих ядерных арсеналов, представляя это как доказательство своей приверженности делу ядерного разоружения и положениям Статьи VI. В то же время, ведение отсчёта сокращения вооружений с пиковых моментов, как это сделали США с отсылкой к показателям 1967 г., скорее хороши для создания исторического контекста, но мало говорят нам о реальном прогрессе за период обзорного процесса – всё-таки, 1967 и 2022 годы разделяют ни много, ни мало, 55 лет.

С другой же стороны, ядерные державы не могли не воспользоваться возможностью и переложить вину за так и не произошедшее до сих пор разоружение на своих геополитических соперников, волею судеб, являющихся их коллегами по «ядерному клубу». Особенно ярко это проявилось в заявлениях России и Соединённых Штатов, которые обвинили друг друга в срыве двустороннего диалога по стратегической стабильности, запущенного в 2021 г. Кроме того, Россия назвала ядерную стратегию НАТО антироссийской, в то время как западные страны предсказуемо обвинили Москву в «размахивании ядерной дубинкой». Тем самым, обе стороны выставили друг друга причиной того, почему они до сих пор не разоружились.

Первый драфт комом

Во время второй недели участники ГК1, занимающегося проблемами разоружения, провели две встречи, в среду и пятницу, в рамках которых закончили обмен мнениями. Ничего из ряда вон выходящего на них не произошло – большинство неядерных стран и объединений таких стран, включая Африканскую группу и Лигу арабских государств, с сожалением отметили недостаток прогресса в деле ядерного разоружения, призвали к полному выполнению положений Статьи VI ДНЯО и обязательств, взятых ими на себя по итогам ОК 1995, 2000 и 2010 гг., выразили свою поддержку ДЗЯО, а также подвергли критике политику ядерных держав по выдвижению условий, при которых они якобы будут готовы разоружиться.

Однако часть неядерных государств, пользующихся услугами «ядерного зонтика» со стороны ядерных держав Запада и объединённых в т.н. Группу единомышленников (Broadly-Likeminded Group), сделала собственное заявление, призванное несколько смягчить позицию «антиядерных радикалов». В нём 28 стран отметили, что их подход «учитывает международную обстановку в области безопасности, в то же время признавая риски, связанные с ядерным оружием», подтверждая стремление к цели всеобщего ядерного разоружения, в то же время, делая серьёзный акцент на мерах по снижению ядерных рисков. Однако наиболее важным моментом заявления (по крайней мере, с российской точки зрения), является факт упоминания «жестокой, незаконной, агрессивной войны России против Украины» как «проблемы», которую международная обстановка создаёт для «достижения наших целей». Таким образом, ответственность за ядерное неразоружение Запада Группой единомышленников прямо возлагалась на Россию.

Ключевым же событием второй недели ОК ДНЯО 2022 г., связанным с вопросами ядерного разоружения, стало появление в пятницу, 12 августа, первых черновых вариантов докладов Первого Главного комитета и его вспомогательного органа. Согласно тексту первого документа, конференция:

• Выражала глубокое сожаление об отсутствии прогресса в осуществлении Статьи VI (п. 9);
• Вновь подтверждала необходимость ядерных государств выполнить свои обязательства по ядерному разоружению, включая консенсусные решения 2000 и 2010 гг. (пп. 10–11);
• Напоминала о приверженности ядерных государств предпринимать дальнейшие усилия по сокращению всех видов ЯО (п. 12);
• Подтверждала важность шагов по снижению уровня боевой готовности систем ЯО и важность мер укрепления доверия (пп. 14–15);
• Вновь подтверждала, что меры по сокращению ядерных рисков являются лишь временной мерой (п. 16);
• Приветствовала различные договоры, мероприятия, заявления и обязательства ядерных держав, направленные на улучшение диалога между ними (пп. 18–21);
• Признавала важность того, чтобы неядерные члены ядерных альянсов предпринимали шаги для уменьшения роли ЯО в национальных и коллективных доктринах безопасности (п. 23);
• Выражала обеспокоенность по поводу качественного совершенствования ЯО и разработки новых его видов (п. 25);
• Признавала, что бессрочное продление ДНЯО не означало бессрочного обладания ядерным оружием ядерными государствами (п. 26);
• Признавала принятие и открытие для подписания ДЗЯО (п. 31);
• Ссылаясь на постановление Международного суда ООН от 8 июля 1996 г., отмечала существование обязательств по ведению переговоров, ведущих к полному ядерному разоружению (п. 32);
• Подтверждала важность скорейшего вступления в силу ДВЗЯИ (п. 37);
• Вновь подтверждала, что полная ликвидация ЯО является единственной абсолютной гарантией против применения или угрозы его применения и напоминала об обязательствах ядерных держав не применять и не угрожать применением ЯО мирным неядерным государствам, в т.ч. членам безъядерных зон (п. 41);
• Отмечала сохраняющееся значение гарантий безопасности по Будапештскому меморандуму 1994 г. (п. 42);
• Отмечала настоятельную необходимость рассмотрения Конференцией по разоружению «эффективных, универсальных, недискриминационных, безусловных и юридически обязывающих договорённостей» о гарантиях безопасности неядерным государствам (п. 43);
• Подтверждала необходимость эффективной проверки ядерного разоружения (п. 44);
• Приветствовала работу Группы правительственных экспертов, различных инициатив и гражданского общества в деле стремления к ядерному разоружению (пп. 45–47).

Второй документ, подготовленный Вспомогательным органом, во многом дублировал положения основного. Из нового можно выделить:

• Обязательство России и США провести переговоры по замене ДСНВ до истечения срока его действия в 2026 г. (п. 3);
• Все ядерные государства обязуются вести диалог о создании многосторонних рамок контроля над вооружениями (п. 4);
• Государства, обладающие ядерным оружием, несут особую ответственность за снижение ядерных рисков, и выполнение обязательства по разоружению в соответствии со Статьей VI и существующих обязательств может способствовать снижению рисков (п. 19), для чего им предписываются определённые меры (п. 20);
• Ядерные государства обязуются докладывать на каждой сессии Препкома и на каждой ОК ДНЯО о состоянии своих ядерных сил, своей ядерной доктрине и о ходе осуществления ими Договора и взятых на себя обязательств (п. 27).

Тексты обоих документов вызвали живое обсуждение, и вместе с тем – недовольство с обеих сторон. Ядерные державы предсказуемо сочли предлагаемые положения слишком жёсткими, неядерные – слишком мягкими. Как отметил представитель Ирана, проект великодушно приветствует заявления и действия ядерных государств, которые не являются эффективными мерами ядерного разоружения, но в то же время стесняется критиковать эти государства за невыполнение ими своих обязательств по разоружению. В дополнение к этому Коста-Рика призвала в следующей версии доклада «более точно отразить позитивные инициативы многих неядерных государств по продвижению разоружения и более решительно осудить неспособность ядерных государств выполнить предыдущие обязательства в области разоружения». В то же время представитель США заявил, что полная ликвидация ядерного оружия может быть обеспечена и сделана необратимой только в контексте международного мира и безопасности, и предложили в отчете подтвердить формулировку итогов 2010 года, которая обязывает государства-участники «стремиться к более безопасному миру для всех и добиться мира и безопасности в мире без ядерного оружия».

Интересный обмен мнениями состоялся между представителями Франции и Филиппин по поводу параграфов, касающихся процесса P5 (пп. 18–20). Французский представитель предложил, чтобы эти пункты отражали усилия, предпринятые пятью ядерными державами в отношении доктрин и стратегического риска, на что представитель Филиппин заявил, что из этих параграфов должно быть понятно, что процесс «ядерной пятёрки» не является «вещью в себе», но должен вести к неизбежному финалу в виду полного ядерного разоружения.

Интересна в данном отношении и позиция Китая, выдвинувшего предложение включить в п. 21 упоминание о том, что ядерные государства с самыми большими арсеналами несут особую ответственность за ядерное разоружение.

Многие безъядерные государства также одобрили отсылку к ДЗЯО и решению Международного суда ООН, в то время как ядерные державы или выступили за отказ от «избирательного чтения» данного решения (как Франция) или даже за отказ признавать часть его положений (как США). Наконец, западные страны не могли оставить без внимания п. 42 и не предложить добавить в него уточнение, что именно Россия нарушила положения Будапештского меморандума, атаковав Украину.

Усиленно работая над усилением языка

По итогам обсуждений, уже 15 числа Вспомогательным органом была выпущена новая версия доклада, а на следующий день изменения были готовы и для основного документа ГК1. Сравнивая новую и предыдущую версии текста, можно с уверенностью говорить об ужесточении языка доклада в отношении ядерных держав. Так, переработанный основной документ:

• Выносил в отдельный параграф и расширял положение о глубоком сожалении относительно отсутствия прогресса в осуществлении Статьи VI;
• Выражал обеспокоенность по поводу усиления ядерной риторики и ядерных угроз и их воздействия на международный мир и безопасность;
• Подтверждал важность участия ядерных государств в общем сокращении глобальных запасов всех видов ядерного оружия, независимо от их местонахождения;
• Подтверждал необходимость того, чтобы все государства всегда соблюдали применимое международное право, включая международное гуманитарное право;
• В целом, ужесточал формулировки в отношении обязанностей ядерных государств.

Что касается обновлённой версии доклада Вспомогательного органа, то она также отсылалась на необходимость соблюдать применимое международное право; добавляла в п. 6 положения из п. 23 документа ГК1, а также, как и новый основной документ ГК1, предлагала отказаться от опасной ядерной риторики.

Разумеется, подобное ужесточение языка докладов не могло не вызвать реакции у ядерных держав. Из конкретных вещей можно отметить тот факт, что Франция, Великобритания, США и, что самое интересное, Россия в один голос потребовали удалить отсылки к отсутствию прогресса в ядерном разоружении и заявили, что действуют в полном соответствии с положениями Статьи VI. США единолично продолжили свою борьбу с решение Международного суда ООН и его упоминаниями в тексте документа, а также возразили на заявление стран-членов ДЗЯО, которое высказывало точку зрения о «чётком и всестороннем запрете на ядерное оружие, закреплённом в международном праве», отметив, что ДЗЯО не запретил ядерное оружие, поскольку его положения распространяются только на его участников и не устанавливают норму обычного международного права. Франция и Великобритания также потребовали разграничить обязательства ядерных держав согласно ДНЯО и согласно решениям ОК ДНЯО, мотивируя это очевидной разницей в «весе» данных обязательств.

Что же касается неядерных государств, то они в большинстве своём положительно восприняли привнесённые в текст изменения. В то же время некоторые страны продолжали предлагать свои поправки и в целом настаивать на дальнейшем ужесточении языка документа. Так, Австрия, признанный лидер антиядерного движения, отметила, что некоторые изменения в тексте даже снижают уровень его амбициозности, выразив надежду, что в следующей своей итерации текст будет ещё более усилен.

Очень важную идею относительно п. 9 высказал представитель Шри-Ланки, в ответ на предложение Южной Африки добавить в параграф положение о необходимости исходить из принципа необратимости. По его словам, хоть необратимость и желательна, знания о производстве ядерного оружия всё равно будут сохранены в течение долгого времени, и требование необратимости может рассматриваться как препятствие для ядерного разоружения.

Многие неядерные страны вновь негативно высказались об идее предварительных условий, необходимых для полного ядерного разоружения. В этом контексте показательна позиция Бразилии, отметившей, что это ядерное разоружение обеспечит международный мир и безопасность, а не наоборот.

В среду, 17 августа, была выпущена уже третья версия доклада Вспомогательного органа ГК1. В его преамбулу был добавлен призыв к ядерным державам прекратить гонку вооружений на ранней стадии и уточнение, что успешное завершение переговоров по гонке вооружений и ядерному разоружению «имеет важное значение для полного и эффективного осуществления Договора и подчеркивает особую ответственность государств, обладающих ядерным оружием, в этой связи». Положение о настоятельной необходимости полного и эффективного осуществления обязательств по Статье VI было выделено в отдельный пункт преамбулы. Кроме того, был добавлен новый пункт о приверженности всех государств-участников проведению политики, полностью совместимой с Договором и целью построения мира без ядерного оружия.

Содержательная часть документа также претерпела изменения. В п. 3 была отмечена «ответственность государств с наибольшими арсеналами» за руководство усилиями по сокращениям ядерных вооружений (Китаю удалось добиться своего). Следующий пункт, касающийся российской-американских переговоров по «будущему после ДСНВ» был дополнен положением о необходимости «достижения более глубоких, поддающихся проверке и необратимых сокращений своих ядерных арсеналов». В п. 13 было добавлено интересное положение об обязанности ядерных государств не только соблюдать, но и «обеспечивать» (enforce) существующий мораторий на ядерные испытания взрывного действия до вступления в силу ДВЗЯИ. Был добавлен новый 16 параграф с предложением к государствам-участникам обмениваться информацией о том, как они применяют принципы необратимости в отношении выполнения своих договорных обязательств. В целом, можно говорить о дальнейшем ужесточении языка данного документа.

Последний драфт ГК1: никакой конкретики?

В последний рабочий день третьей недели конференции была, наконец, опубликована финальная версия проекта доклада ГК1, на сей раз – объединённая с документом, подготовленным Вспомогательным органом комитета. Документ претерпел довольно существенные изменения:

• Добавлено упоминание об отсутствии «значимого» (tangible) прогресса в деле осуществления Статьи VI ДНЯО (п. 10);
• Вновь подтверждалась применимость «принципа необратимости» к ядерному разоружению и сопутствующим мерам (п. 13);
• Полное уничтожение ядерного оружия названо не «лучшим» (thebest), а «единственным» (theonly) способом устранения ядерных рисков (п. 17);
• Вновь заявлялось о необходимости представления докладов о конкретном прогрессе в диалоге между ядерными государствами (п. 21);
• Добавлено подтверждение важности ратификации ДВЗЯИ ядерными государствами, которые еще не сделали этого (п. 43).

Изменения последовали и в части, заимствованной из доклада Вспомогательного органа. В частности, было добавлено обязательство по дальнейшему изучению практических шагов, которые государства могут предпринять для сужения и, по возможности, перекрытия путей непреднамеренного применения ядерного оружия (п. 27i).

В целом же, как и в предыдущих случаях, можно говорить о дальнейшем ужесточении языка доклада ГК1. Однако в данный текст так и не попало ничего из того, что сам председатель ГК1 (который в 2019 г. был главой Препкома) предлагал в качестве конкретных и измеримых шагов по «снижению уровня боевой готовности, рисков и роли ядерного оружия, прекращению программы модернизации ядерного оружия и начала переговоров о ликвидации ядерного оружия».

Неудивительно, что консенсуса по его принятию в итоге достичь не удалось. Так, представитель Южной Африки прямо заявил, что глава Вспомогательного органа сознательно выбирала те элементы, что ей понравятся, тогда как её «вкусы» совпадали со вкусами НАТО и Евросоюза, что означает, что взгляды 122 членов Движения неприсоединения не были адекватно отражены в тексте. Австрия выразила сожаление по поводу того, что ядерные державы не согласились на принятие конкретных шагов по достижению значимого прогресса в деле ядерного разоружения; Филиппины поддержали её.

В то же время, Великобритания не согласилась с языком п. 10 об отсутствии этого «значимого прогресса» и элементами п. 16. Китай, Франция и всё та же Великобритания не согласились с рядом положений параграфов о снижении ядерных рисков; в частности, представитель Пекина отметил, что подобные меры «должны быть согласованы заинтересованными странами на добровольной основе путем консультаций» и не должны представляться как «список необходимых мер». Китай также не согласился с положениями п. 24 в том плане, что к остальным ядерным державам не должны применяться такие же требования, как к США и России, обладающим самыми большими ядерными арсеналами. Наконец, Россия и Запад вступили в клинч по поводу упоминания в тексте Будапештского меморандума (п. 48).

Так закончилась третья неделя Обзорной конференции. Но уже в понедельник 22 августа участникам был представлен первый вариант Итогового документа X ОК ДНЯО. В плане ядерного разоружения (раздел про Статью VI и соответствующие параграфы преамбулы) он не содержал особых отличий от финального варианта итогового документа, подготовленного ГК1. Однако понедельник был также ознаменован выступлением Коста-Рики от лица 145 государств, посвящённым гуманитарным последствиям ядерного оружия. В заявлении отмечалось, что «единственный способ гарантировать, что ядерное оружие никогда больше не будет использовано, – это его полная ликвидация». Кроме того, интересно отметить перепалку представителей США и Ирана, в ходе которой иранский дипломат заявил, что Иран ответил, что делегация США отвлекает государства-участники от того факта, что Соединённые Штаты с 1970 года отказываются выполнять свои обязательства по Статье VI. Наконец, отличилась Франция, которая заявила, что не понимает, что значит «политизировать» дебаты, а также обвинила некоторые государства в эмоциональности и призвала их быть «дипломатически умными».

Итоговый документ и итоги конференции: баланс почти не виден

Наконец, следует проанализировать и финальную версию Итогового документа конференции, который, к сожалению, так и не был принят. Из относительно нового можно отметить, что в документе:

• Выражалась «глубокая обеспокоенность тем, что угроза применения ядерного оружия сегодня выше, чем когда-либо со времен холодной войны и ухудшения международной обстановки в области безопасности» (п. 104);
• Также выражалась «озабоченность в связи с тем, что, несмотря на достижения в двустороннем и одностороннем сокращении ядерных вооружений, общее предполагаемое количество ядерного оружия, развернутого и находящегося в арсеналах государств, обладающих ядерным оружием, по-прежнему составляет несколько тысяч, и многие сотни остаются в состоянии повышенной готовности» (п. 105).

В целом, можно отметить, что язык Итогового документа был изменён в несколько странном и «смягчённом» ключе. Так, из него исчезла отсылка на безобидную и ставшую уже крылатой фразу о том, что «ядерная война не может быть выиграна и никогда не должна вестись» (п. 119 первой версии документа), как будто ядерные государства, которые и сделали это заявление, собирались его оспорить. Были исключены также многие призывы к ядерным государствам вроде «начать диалог о создании многосторонней системы контроля над ядерными вооружениями с целью добиться сокращения общего размера ядерных арсеналов» (п. 152/14), «добиваться полной ликвидации ядерного оружия в качестве наивысшего приоритета в области разоружения». Также упоминание о том, что государства-участники «выражают глубокую озабоченность по поводу отсутствия ощутимого прогресса после девятой обзорной Конференции в 2015 году» сократилось до одного. Кроме того, доклад почти никак не отзывается о процессе модернизации ядерных сил и лишь призывает ядерные и неядерные державы «вступить в диалог» по данному вопросу (п. 187/19).

Неудивительно, что мало кто из участников ОК остался доволен получившимся текстом итогового доклада, в особенности в отношении ядерного разоружения. Неядерные государства буквально в один голос заявили о том, что в докладе не прописано никаких конкретных мер или временных границ для ядерного разоружения. Реакцию ядерных государств на данные призывы неядерных коллег очень точно выразил представитель Соединённых Штатов буквально в трёх словах: «Мы вас услышали» (“Wehearyou”).

Таким образом, тематика ядерного разоружения, как мы уже отмечали, стала одной из главных причин непринятия итогового документа X ОК ДНЯО. Правильный баланс между позициями ядерных и неядерных (а скорее даже антиядерных) держав найти не удалось. Что интересно, никого не волнует, что «фактически, даже по публичным данным за прошедшие семь лет и общее число ядерных боезарядов, и число их развёрнутой вариации, всё же, сократилось (на 3145 и 568 соответственно)». Одним не дают сохранить свою любимую игрушку (ядерное оружие), другим не дают полноценно и в полную силу поиграть со своей (всеобщее и полное ядерное разоружение). А драки из-за игрушек (как все мы помним по детсадовским временам) порой приводят к крайне нежелательным последствиям, которых нам всем желательно было бы избежать.