Что в Конгрессе США думают о модернизации ядерного оружия?

Елена Синицына

Автор разбора о роли Конгресса США в области контроля над вооружениями Елена Синицына продолжает исследовать позиции американских парламентариев по вопросам международной безопасности и в новом номере «Ядерного Контроля» разбирается в том, за что выступают конгрессмены США, когда речь идет о модернизации американских ядерных сил.

Из чего складывается модернизация ядерных сил США? 

Модернизация ядерных сил предполагает продление эксплуатации, замену более усовершенствованными образцами и разработку новых типов и видов ядерных вооружений. 

США модернизируют стратегические средства доставки (ядерную триаду: межконтинентальные баллистические ракеты (МБР), подводные лодки и стратегические бомбардировщики) и ядерные боеголовки.

Модернизация ядерной триады включает следующие элементы: 

В дальнейшем также планируется разработка новой крылатой ракеты морского базирования (КРМБ / SLCM), планы на производство которой были изложены в Обзоре ядерной политики США 2018 года.

В дополнение к трем сегментам стратегической ядерной триады США поддерживают модернизацию тактического самолета двойного назначения, способного доставлять гравитационные бомбы. Планируется заменить модель F-15E, способную нести ядерные гравитационные бомбы B61-3/4, на модель F35A. Аналогичным образом гравитационная бомба B61-3/4 модернизируется до модели B61-12, которая заменит несколько вариантов B61, находящихся в эксплуатации в настоящее время. 

Модернизация ядерных боеголовок предусматривает постоянное обновление их запасов в рамках программ по продлению срока эксплуатации американского ядерного арсенала (Life Extension Program (LEP)), реализующихся Национальной администрацией по ядерной безопасности США (National Nuclear Security Administration, NNSA). Боеголовки ежегодно проверяются на безопасность и надежность. В настоящее время NNSA реализует дорогостоящий проект по объединению различных типов ядерных боеголовок и уменьшению их количества с 10 до 5. Проект получил название 3+2: планируется получить три совместимые боеголовки для МБР и БРПЛ и две для самолетов.

С помощью каких инструментов Конгресс может оказывать влияние на планы администрации США по ядерной модернизации?

Таких инструментов у Конгресса четыре: законодательный (разработка и принятие законов и резолюций), финансовый (разработка и принятие ежегодного бюджета), контрольный (проведение слушаний) и исполнительный (предоставление совета и согласия Сената на утверждение в должности ключевых государственных лиц). 

Главным среди этих механизмов выступает бюджетный, а именно – разработка и принятие закона О разрешении выделения ассигнований на национальную оборону (National Defense Authorization Act, NDAA). Этот законпредоставляет федеральному правительству юридические полномочия и устанавливает пределы для фактического расходования средств на национальную оборону в течение одного года. Дело в том, что все утверждаемые законопроекты по модернизации принимают как часть NDAA. Иногда члены Конгресса предлагают отдельные законопроекты, которые влияют на объем и темпы текущих программ, или пытаются создать новые программы, но они всегда включаются в NDAA в качестве поправок. Во-первых, именно в этом законе содержатся положения о финансировании программ. Во-вторых, принятие NDAA – обязательно, а значит, конгрессменам нужно прийти к согласию, что вовсе не обязательно в случае отдельно стоящих законов, которые можно просто не принимать.

Как принимается бюджет США?

Новый бюджет принимается в США ежегодно. Бюджетный процесс начинается на целый год раньше финансового года. Финансовый год ведет отсчет с 1 октября. Это означает, что 2020 финансовый год начнется 1 октября 2019 года и продлится до 30 сентября 2020 года. Бюджетный же процесс на 2020 финансовый год начался осенью 2018 года. 

Процесс принятия бюджета (congressional budget process) также называется процессом выделения ассигнований (appropriations process). С октября по декабрь федеральные агентства через Административно-бюджетное управление – ведомство при администрации президента, ответственное за подготовку бюджета для его представления в Конгрессе – направляют президенту и корректируют свои бюджетные запросы. В январе президент излагает бюджетные приоритеты в ежегодном обращении к Конгрессу О положении страны (State of the Union address), а в феврале – направляет в Конгресс свою версию бюджета на предстоящий финансовый год (Дональд Трамп представил бюджет только 11 марта 2019 года). 

С февраля, после того как президент представит свой бюджетный запрос, комитеты Палаты представителей и Сената по бюджету готовят бюджетную резолюцию. Она не является обязательным документом, но обеспечивает основу для принятия Конгрессом решений о расходах. 

Одновременно начинается работа комитетов по подготовке законов, уполномочивающих расходование бюджетных средств (authorization acts). Непосредственно к контролю над вооружениями относится деятельность комитетов Палаты представителей и Сената по вооруженным силам: оба комитета отвечают за подготовку NDAA, общая версия которого принимается в сентябре. 

Параллельно работают и комитеты по ассигнованиям Палаты представителей и Сената: они разрабатывают законы об ассигнованиях (appropriations acts), которыеопределяют точные уровни расходов по каждой отдельной программе. Каждый комитет разбит на 12 более мелких подкомитетов. Профильными для сферы контроля над вооружениями выступают подкомитеты по вопросам обороны. После утверждения законопроекта подкомитетом он передается комитету, а затем – в соответствующую палату. После того, как и Палата, и Сенат примут свои варианты каждого из 12 законопроектов и согласуют их в согласительном комитете, каждый законопроект об ассигнованиях направляется президенту.

Бюджетный процесс считается завершенным после подписания президентом всех 12 законопроектов. Тем не менее, к 1 октября такое случается редко. В этих условиях Конгресс может принять продолжающую резолюцию (continuing resolution) с тем, чтобы федеральные учреждения продолжали получать финансирование до утверждения новых законов об ассигнованиях. Непринятие Конгрессом продолжающей резолюции до 1 октября может привести к приостановлению деятельности правительства (shutdown).

Какие вопросы ядерной модернизации стоят на повестке дня Конгресса США?

Наибольший резонанс получили изложенные в Обзоре ядерной политики США 2018 года планы администрации Трампа по разработке новой версии боеголовки W-76 для БРПЛ Trident II (D5) – боеголовки W76-2 с ядерным зарядом пониженной мощности: не 100 килотонн (кт), как у W76-1, а «всего» 5-7. Конгресс выделил $65 млн на производство W76-2 в 2019 финансовом году. По данным NNSA, первая модифицированная боеголовка была произведена 22 февраля. Планируется, что первый производственный цикл будет окончен к концу 2019 года.

Активно обсуждается и запрос администрации Трампа в размере около $100 млн на 2020 финансовый год (что в два раза больше средств, выделенных Конгрессом в прошлом году) на разработку трех новых ракетных систем, которые превысят пределы дальности действия, установленные Договором о РСМД. Проект бюджета предусматривает $76 млн на разработку мобильной крылатой ракеты наземного базирования в неядерном оснащении и системы баллистических ракет в рамках развития программы быстрого глобального удара министерства обороны США. Кроме того, бюджетный запрос включает $20 млн на разработку мобильной ракеты среднего радиуса действия наземного базирования, которая «может атаковать конкретные уязвимые места с целью проникновения в стратегические районы с возможностями для глубокого маневрирования, их дезинтеграции и эксплуатации». В бюджетных документах не уточняется тип или дальность полета ракеты, но сотрудник Конгресса подтвердил, что оружие превысит дальность, разрешенную Договором о РСМД. 

Какие инструменты использует Конгресс при работе с повесткой по ядерной модернизации?

Демократы нынешнего созыва Конгресса инициировали законопроекты, запрещающиеисследование, разработку, производство и размещение боеголовки малой мощности. В комитете Сената по вооруженным силам проект представил Эд Марки (S. 401: Hold the Low-Yield Nuclear Explosive Act, or the Hold the LYNE Act), а в Палате представителей – Тед Лью (H.R. 1086: Hold the Low-Yield Nuclear Explosive Act or the Hold the LYNE Act). Однако шансов на то, что контролируемый республиканцами Сенат их утвердит, практически нет.

В этой ситуации демократы активно используют другой имеющийся в их распоряжении инструмент – финансовый. 

Комитет по ассигнованиям Палаты представителей опубликовал в мае проект закона Об ассигнованиях на нужды Министерства обороны на 2020 год (H.R.2968 – Department of Defense Appropriations Act, 2020), который отклоняет запрос $19,6 млн на производство боеголовки малой мощности W76-2. Законопроект также сокращает на $109 млн 570-миллионный запрос на новую МБР (GBSD), но полностью одобряет финансирование в размере $712,5 млн на новую КРВБ (LRSO). Что касается создания новой КРМБ (SLCM), то «комитет рекомендует в полном объеме удовлетворить запрос на ее финансирование, но выражает обеспокоенность по поводу потенциальных расходов и практических последствий этой программы». Помимо этого, законаннулирует запрос на финансирование научно-исследовательских работ по трем новым ракетным системам средней дальности.

Широко используется и контрольный инструмент: с начала работы Конгресса было проведено более трех десятков слушаний по вопросам ядерной модернизации.  

Подкомитет по стратегическим силам комитета Палаты представителей по вооруженным силам 4 июня закончил разметку проекта закона О разрешении выделения ассигнований на национальную оборону США на 2020 финансовый год (H.R.2500 – National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020), внесенного Адамом Смитом 2 мая. Его положения аналогичны положениям законопроекта Палаты представителей об ассигнованиях. В данный момент законопроект находится на рассмотрении Палатой.

Виюне в сенатском комитете по вооруженным силам председатель Джим Инхоф внес проект закона О разрешении выделения ассигнований на национальную оборону – S.1790, который не просто одобряет, а увеличивает запрос администрации на инициативы по модернизации ядерных сил. 27 июня 2019 года законопроект 86 голосами «за» (49 республиканцев, 36 демократов, 1 независимый) был принят Сенатом и направлен на рассмотрение в Палату представителей.

Каковы позиции республиканцев и демократов в отношении ядерной модернизации?  

Между Сенатом и Палатой представителей, а также республиканцами и демократами существуютсерьезные противоречия по поводу NDAA. Председатель комитета Палаты представителей по вооруженным силам демократ Адам Смит выступает за сокращение расходов на модернизацию ядерной триады, считая, что экономия средств не помешает эффективному сдерживанию потенциальных противников. Однако не все демократы разделяют его позицию: член Палаты представителей от штата Вирджиния Элейн Лурия высказалась за модернизацию всех составляющих ядерной триады для обеспечения стратегического преимущества над такими геополитическими противниками США, как Россия, Китай и Северная Корея.

Многие демократы склонны считать, что модернизация ядерных вооружений необходима, но для укрепления безопасности США нужна и устойчивая система контроля над вооружениями, поэтому эти две составляющие должны развиваться вместе. Такой позиции придерживаются сенаторы Джек Рид и Боб Менендес, а также председатель подкомитета по стратегическим силам комитета Палаты представителей по вооруженным силам Джим Купер.

Среди сторонников модернизации ядерных арсеналов много республиканцев. Активно ее поддерживает председатель сенатского комитета по вооруженным силам Джим Инхоф. В пользу модернизации приводит аргументы и глава подкомитета по стратегическим силам комитета Сената по вооруженным силам Деб Фишер – представительница Республиканской партии от штата Небраска, на территории которого находится Стратегическое командование Вооруженных сил США. Она считает, что без модернизации ядерных арсеналов США у американских дипломатов не будет рычагов на переговорах о сокращении арсеналов ядерного оружия других стран.

Как противоречия республиканцев и демократов в отношении ядерной модернизации могут повлиять на принятие бюджета?

Любой закон должен получить большинство голосов как в Палате представителей, так и в Сенате, прежде чем он будет направлен президенту на подпись. Законопроекты по вопросам обороны, исходящие из Палаты представителей, сильно отличаются от законопроектов, исходящих из Сената. Поскольку президент является республиканцем, то в окончательном тексте вряд ли будет большое количество положений, против которых возражают президент и республиканские лидеры в Сенате – иначе президент может угрожать наложить вето на законопроект. С другой стороны, Конгресс может продавить свою позицию, что и случилось в 2018 году, когда Конгресс предыдущего, 115-го созыва отклонил большинство бюджетных предложений Дональда Трампа и составил свои собственные. Недовольство президента привело к 35-дневному шатдауну, но в конце концов американский лидер вынужден был уступить.

Выходные данные cтатьи:

Ядерный Контроль, 6 (512), 2019