Политика нераспространения реализуется при помощи апробированных и отточенных временем инструментов. Одним из самых главных из них были и остаются механизмы контроля за экспортом товаров и технологий двойного назначения, или в терминологии, используемой некоторыми политиками и экспертами, стратегическим экспортом.
Подобный контроль хотя и осуществляется на национальном уровне, но без многостороннего взаимодействия здесь всегда было трудно обойтись, поскольку для его эффективности требуется унификация номенклатуры поставок, порядка и правил их осуществления, обмен информацией и опытом в части сопровождения сделок.
В современных реалиях, когда на глазах меняется парадигма международных отношений, когда многие международные форматы и институты либо перестали функционировать, либо находятся в состоянии анабиоза, имеет смысл критически взглянуть на отдельные элементы глобальной системы контроля над вооружением, включая способы и методы сотрудничества в интересах нераспространения через ММЭК.
Растущее внимание в мире к проблематике нераспространения вызвано качественным изменением характера современных угроз, для противодействия которым и создавались ММЭК. Их роль и значение возрастают на фоне углубляющейся глобализации и интеграции мировой экономики. И происходит это несмотря на то, что они по своей природе не являются полноценными международными договорами, а своего рода «джентльменскими соглашениями» между относительно узким кругом участников. Поэтому их часто называют режимами.
В настоящее время, функционируют пять таких режимов: Группа ядерных поставщиков (ГЯП), Комитет Цангера (КЦ), Австралийская группа (АГ), Вассенаарские договоренности по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения (ВД) и Режим контроля за ракетной технологией (РКРТ). Каждый создавался в разное время под специальные задачи. Главная же их особенность заключается в том, что они занимаются контролем за определенной группой товарной номенклатуры, имеющей отношение к производству конкретных оружейных систем.
Многосторонние механизмы экспортного контроля (ММЭК) – механизмы контроля за экспортом товаров и технологий двойного назначения, или стратегическим экспортом
– осуществляются на национальном уровне – требуют унификации номенклатуры поставок, порядка и правил осуществления, обмена информацией и опытом – применяются для контроля за определенной группой товаров, относящихся к производству конкретных оружейных систем
Пять режимов: – Группа ядерных поставщиков (ГЯП) – Комитет Цангера (КЦ) – Австралийская группа (АГ) – Вассенаарские договоренности по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения (ВД) – Режим контроля за ракетной технологией (РКРТ)
Режимы были и по сей день считаются устоявшимися и надежными каналами для выработки высоких международных стандартов в целях противодействия распространению ОМУ, средств его доставки и контроля за оборотом обычных вооружений. В то же время, международные усилия в области нераспространения предпринимаются в условиях развития законного военно-технического сотрудничества между государствами, интенсивной торговли товарами и технологиями двойного назначения, международной научно-технической и производственной кооперации. В этом, собственно, и кроется главная трудность в организации нераспространенческой работы.
Фундаментом всех режимов является набор базовых правил, которые представляют собой перечень универсальных обязательств стран-экспортеров по осуществлению строгого надзора за соответствующими передачами, по принятию на национальном уровне и регулярному обновлению контрольных списков, поддержанию четкого порядка лицензирования экспорта, обмену информацией о поставках и отказах в таковых. Весь этот комплекс мер составляет своего рода техническую начинку, позволяющую режимам достигать поставленных целей.
Россия придает большое значение многостороннему сотрудничеству по экспортному контролю. Она стремится к его совершенствованию во всех аспектах. В еще недавнем прошлом мы готовы были идти на весьма радикальные шаги в этой области в ответ на пожелания партнеров. Результаты такой кооперабельности были неоднозначными: порой это было оправдано и имело успех, но иногда оборачивалось и фиаско. К примеру, одно время к числу российских приоритетов в Вассенааре относилась проблематика укрепления контроля за реэкспортом (вторичными передачами) обычных вооружений. Смысл этой работы состоял в том, чтобы предотвращать дестабилизирующие накопления в зонах напряженности и конфликтов, не допускать попадание оружия в руки террористов и экстремистов. Но из-за недобросовестности наших партнеров, применения ими политики двойных стандартов, усилия в этой сфере свелись к нулю.
Если брать ГЯП, то работа России в этом режиме всегда была сосредоточена на обеспечении надежного контроля за экспортом наиболее чувствительных с точки зрения разработки и производства ядерного оружия технологий, в частности, касающихся обогащения урана и химпереработки отработавшего ядерного топлива. Здесь сплетаются воедино много общих интересов, поэтому сотрудничество в целом продвигается успешно.
Подход России к функционированию ММЭК неизменно строился на убежденности в том, что интересам мирового сообщества отвечает последовательная универсализация накопленного опыта и «наилучшей практики» экспортноконтрольного регулирования, которые должны последовательно внедряться в национальное законодательство стран-участниц. Режимы обязаны вносить заметный вклад в дело противодействия «серым» и «черным» рынкам оружия и другой потенциально опасной товарной номенклатуры, ставить надежные барьеры на пути утечки ядерных, ракетных, биохимических и других чувствительных технологий. Далеко не исчерпан их контртеррористический потенциал. В частности, популяризация и совершенствование методов всеобъемлющего (catch all) контроля действенным способом способствует этому.
Немаловажная задача низового уровня, которая стоит как перед режимами, так и перед национальными органами экспортного контроля, заключается в создании условий, при которых любой производитель и экспортер чувствительной продукции знал и понимал правила ее экспорта, импорта и транспортировки, в полной мере осознавал свою ответственность перед законом, проявлял бдительность и должным образом реагировал на информацию о возможной нечистоплотности партнера по сделке, а в случае возникновения сомнений консультировался с компетентными государственными органами.
Режимы ни в коей мере не предназначены для сдерживания или ограничения международной торговли и научно-технического сотрудничества. Их роль должна состоять в том, чтобы сделать наш мир более безопасным и стабильным, но ни в коем случае не тормозить технический прогресс.
Это в принципиальном плане признается всеми членами мирового сообщества. Но в жизни все происходит далеко не так как на бумаге. Насколько вышеуказанный подход контрастирует с другим видением политики нераспространения хорошо видно на примере недавней агрессии США и Израиля против Ирана и целей, которые ставятся противниками Тегерана по завершению конфликта. В Вашингтоне своими жесткими действиями хотели бы лишить иранцев возможности развивать у себя технологии обогащения урана даже в мирных целях. И не важно, будет ли следить МАГАТЭ за тем, чтобы эти технологии не переключались на военные нужды. То же самое касается и иранских ракетных программ. Главное для американцев – обеспечить безопасность Израиля, а все остальное, в т.ч. легитимные цели развития экономики и обороноспособности исламской республики, не имеют ровным счетом никакого значения. С такими воззрениями на нераспространение трудно согласится.
Сходство и различия ММЭК: только ли они проявляются в товарной номенклатуре и составе участников или тут присутствует и нечто другое?
Россия, как известно, является членом четырех из пяти ЭК режимов. Она присоединялась к ним в разное время и в разном качестве. Данный момент можно проиллюстрировать на примере РКРТ и ВД. К первому форуму, созданному западными странами в 1987 г., мы подключились в 1995 г., а при запуске ВД (1996 г.) – выступили в качестве их соучредителей. Все это происходило в очень непростые для нашей страны 90-е годы, когда национальная экономика буквально через ломку вставала на рыночные рельсы. Это было время больших планов и надежд на то, что Россия успешно встроится в мировую рыночную систему, обретет в ней свое достойное место и мы получим доступ к передовым западным технологиям. В свою очередь, это придало бы импульс экономическому прогрессу нашей страны, способствовало росту благосостояния населения. Почему этого не случилось –дискуссионный вопрос. Мнения по нему наверняка разойдутся. Но стоит подчеркнуть, что в тот период времени мы с большим энтузиазмом учились азам контроля за двойным и оружейным экспортом у западных партнеров не только в интересах нераспространения (что было, конечно, главным), но и с пониманием того, что это просто необходимо нам для внутреннего развития.
В нарождающихся рыночных отношениях российская национальная система ЭК создавалась практически с нуля. Переходный процесс был нелегким и порой болезненным, поскольку требовал учреждения специальных рабочих органов, скорейшего принятия профильного законодательства, подзаконных актов и подготовку кадров. Что касается последнего, то активная «утечка мозгов» из России в 90-годы создавала дополнительные трудности для этого, поскольку те, кто оказывался в поисках лучшей жизни на Западе, активно продавал там свои знания и опыт. Следствием этого становилось выдвижение нам западными партнерами различного рода претензий по поводу и без повода.
Но несмотря ни на что, в очень короткие сроки Россия сформировала национальную систему ЭК со всеми необходимыми атрибутами, что позволило на равных работать в режимах. Через участие в ММЭК мы быстро впитывали все новшества, совершенствовали свою систему, и сейчас она без преувеличения находится на уровне лучших мировых стандартов.
Возвращаясь к теме стимулов, важно отметить, что они рождались не только у нас в голове. Далеко не последнюю роль в намерении России присоединиться ко всем без исключения режимам ЭК сыграли щедрые посулы Вашингтона и ведущих западноевропейских столиц. Нам обещали, что, став полноправными членами команды единомышленников, мы в качестве привилегированного партнера получим прямой и неограниченный доступ к высокотехнологичной продукции. Тем самым будет запущен мощный драйвер модернизации российской экономики, в которой она в тот период чрезвычайно нуждалась. Это был серьезный мотивирующий фактор в расчете на скорые дивиденды – выстраивание взаимовыгодных внешнеэкономических отношений в глобальном контексте.
Многие их этих расчетов в итоге так и оказалось иллюзорными. Западный мир широко раскрывать пред нами свои объятия и способствовать российскому развитию через технологический обмен вовсе не собирался. Политика сдерживания со стороны Запада продолжала действовать как прямым, так и косвенным образом. Ее лишь тщательно камуфлировали и порой цинично оправдывали внутриполитическими обстоятельствами. Достаточно вспомнить, как вели себя в этом смысле США. Даже в «конфетно-букетный период» наших двусторонних отношений в Вашингтоне не спешили со снятием действовавших против нас со времен СССР экономических санкций, кивая при этом на Конгресс, который, мол, не позволял пойти на поблажки, несмотря на усилия американской администрации.
Нелишне также напомнить, что, согласно американскому законодательству, Россия продолжала находится в категории стран, куда экспорт военных товаров и продукции двойного назначения особенно тщательно контролировался и ограничивался. Ниже нас в страновой иерархии строгости экспортного контроля по американским меркам находились лишь «страны-изгои» типа Ирана и КНДР, передача в которые подобной продукции была полностью запрещена.
Помимо прочего, подобную двойственность в плане партнерства нам объясняли следующим образом: получение высокотехнологичных товаров даже участниками режимов не право, а привилегия, которую еще надо заслужить. Здесь учитывается множество других сопряженных факторов, а не только совместная работа в интересах нераспространения.
Как бы то ни было, российское участие в основных режимах ЭК (за исключением АГ) стало в 90-е годы прошлого столетия свершившемся фактом, и до сих пор составляет стержневую основу национальной политики в сфере контроля над вооружениями.
Режимы остаются дифференцированными не только по функционалу и составу участников, но и по значимости того, что обеспечивается с их помощью. Если оставить за скобками КЦ, который в большей степени является номинальной структурой, исторически значимой с точки зрения привязки к ДНЯО, то выполняющая функции реального инструмента ядерного контроля ГЯП, а также АГ, четко нацелены на нераспространение конкретных видов ОМУ (ядерного, химического и биологического). Они занимают понятную и вполне обоснованную нишу в системе противодействия распространению этих наиболее опасных видов вооружений.
Несколько иную роль играл РКРТ. Данный режим по замыслу отцов-основателей, в первую очередь США, был нацелен преимущественно на контроль за ракетными технологиями и готовыми ракетными системами, способными доставлять ОМУ. Но это было лишь внешней стороной дела. Действительно, работа детища пула западных стран обосновывалось заботой о нераспространении ракетных средств средней и малой дальности, гипотетически связанных с ОМУ. Но, по сути, режим вводил ограничения, близкие к запретам, на кооперацию и поставки ракетной техники с продвинутыми характеристиками (Категория 1) во все страны, которые находились за пределами режима и не являлись партнерами западников по ВТС (в Руководящих принципах РКРТ зафиксировано: «Особая сдержанность будет проявляться в поставках технических средств Категории 1 независимо от их назначения, при этом наиболее вероятным вариантом решения будет отказ в таких поставках»).
Список товаров, контролируемых в рамках РКРТ, подразделяется на две категории
Категория I
Категория II
ракеты и беспилотные летательные аппараты (БЛА) с дальностью полёта 300 и более км и полезной нагрузкой от 500 кг, а также их подсистемы. Действует презумпция «отказа как правило», передача производственных мощностей запрещается.
не подпадающие под Категорию I ракеты и БЛА с дальностью полёта 300 и более км, а также товары и технологии двойного назначения, относящиеся к ракетной технике
Вашингтон изначально вознамерился играть в режиме «первую скрипку» и подстраивать его работу под себя. Для лучшего понимания сути РКРТ по лекалам американцев, достаточно посмотреть на соответствующие положения американского законодательства о регулировании международной торговли оружием (International Traffic in Arms Regulation – ITAR). В параграфе 121.2 этого закона указано, что передачи товарных позиций из приложения РКРТ по своему статусу и способам оформления приравниваются к экспорту из США оружия и военной техники согласно Закону об экспорте оружия (Arms Export Control Act).
Точнее было бы назвать РКРТ инструментом мониторинга и сдерживания любых ракетных поставок. В идеале он должен был представлять собой объединение единомышленников с общим пониманием существующих ракетных угроз. Россию привлекли к участию в режиме с вполне определенными целями, в надежде на то, что с ее помощьюудастся перекрыть каналы ракетных поставок в страны, представляющие угрозу Западу.
Но не следует думать, что Россия не понимала этого и обманулась в своих ожиданиях, став членом режима. Это было совершенно не так. Для нас присоединение к РКРТ стало прекрасной возможностью поучится принципам контроля за ракетными (и не только) технологиями, впитать опыт многостороннего сотрудничества в этой сфере. Стать своего рода частью «внутренней кухни» регулирования и отслеживания ракетного оборота.
Это остается верным и по сей день. тем более что режим занимается не только ракетами. К примеру, именно в РКРТ была начата и активно продолжается дискуссия по вопросам контроля за технологиями БПЛА, которые в настоящее время превратились из в основном разведывательного средства, в очень эффективное оружия поля боя и поражения глубокого тыла. Оно постоянно совершенствуется, приобретает в определенном смысле стратегическое значение и требует самого пристального внимания. Тут очень важен и контртеррористический аспект (БПЛА весьма привлекательное средство для осуществления террористических атак). И именно РКРТ стал пионером профильного обсуждения технологийпроизводства беспилотников.
Словом, интерес к многостороннему контролю в ракетной сфере всегда был пристальным и значимым для западников. Но Россия вряд ли тогда, а тем более сейчас, находится в числе единомышленников западного блока по вопросам адресата ракетных поставок, что уже, само по себе, сеет глубокое расхождение в понимании ключевых задач режима и ракетного распространения как такового. Сомнительно, что возможна эволюция взглядов западников и их сближение с нашими в обозримом будущем.
В неменьшей степени специфика подходов к оружейному экспорту присуща и ВД. Данный режим создавался на обломках распавшегося КОКОМ, который в период противостояния двух мировых систем формировался натовцами как заслон для получения передовых технологий соцстранами, прежде всего, СССР. Это был своего рода технологический «железный занавес», который стал дырявым и бессмысленным после того, как мировой социалистический блок рухнул и распался Советский Союз.
Образовавшийся вакуум нужно было срочно заполнять. Вот тогда на Западе и возникла идея привлечь Россию к строительству нового многостороннего режима ЭК. Мы полноценно и полноправно включились в эту работу и участвовали в ней с самого начала и до финала, когда в пригороде Гааге Вассенааре провозгласили учреждение ВД.
С технической точки зрения (контрольные списки, лицензирование и другие контрольные процедуры) новый режим мало чем отличался от ушедшего в небытие КОКОМ. Но состав участников был уже совершенно другим.
Надо признать, что в ВД пусть и в препарированном виде, все же сохранилась кокомовская философия. Не вдаваясь в детали, следует лишь отметить, что деление мира на своих и чужих у западных партнеров никуда не подевалось. Их подход претерпел видоизменения только в духе времени в отсутствие блокового противостояния. Он проявлялся в большей степени не внутри, а за внешними контурами режима, где союзники по НАТО и ЕС обсуждали свою экспортную политику вроде как по стандартам ВД, однако с учетом собственных приоритетов в узком кругу без российского участия.
Специфика ВД состоит еще и в том, что торговля обычным вооружением и технологиями, связанными с их производством, является вполне законным делом, поскольку любое государства имеет право на самооборону, закрепленное Уставом ООН. Какие-либо дискриминационные ограничения, а тем более запреты в данной сфере могут налагаться исключительно по политическим причинам, опять же в идеале прописанных нормами всемирной организации. Даже сам термин «нераспространение», широко применяемый в работе других ММЭК, применительно к ВД вряд ли уместен.
Это обстоятельство требует учета в связи с тем, что контролируемые товары и технологии двойного назначения имеют широкую номенклатуру и применяются в огромном спектре гражданской промышленности. Если такие поставки подводить под ограничения, то подобные меры неизбежно станут весьма болезненными для всей экономической и социальной сферы подсанкционной страны.
О том, что дух КОКОМ в ВД до конца так и не изжит, свидетельствует и еще одна характерная черта работы режима. Договоренности предполагают, что участники контролируют передачу двойных товаров, а в отношении готовых оружейных систем партнеры условились проявлять транспарентность, периодически уведомляя друг друга о поставках за пределы ВД. Тем самым, внедрялась практика, когда все, что касалось ключевого оружейного экспорта должно мониториться и при необходимости обсуждаться, чтобы исключить попадание ВВТ в «ненужные руки».
Но это была задумка западных партнеров, так сказать, идеальная модель поведения. Предполагалось, что понимание зоны запретов станет общим. Особенно за такую политику ратовали в Вашингтоне, где после развала СССР почувствовали себя мировым гегемоном, способным устанавливать собственные порядки на мировом оружейном рынке. Там рассчитывали, что, реализуя известную формулу «кнута и пряника», США смогут в максимальной степени держать в руках процессы насыщения внешнего рынка оружием. Однако все пошло совсем не так. Участие России в режиме, наша активная роль в развитии ВТС с зарубежными странами, в т.ч. недружественными Вашингтону, подкорректировали американский замысел и не позволили превратить ВД в реинкарнацию КОКОМ.
В общем, политика России и политика западных стран в целеполагании в ВД явно не совпадали. И по отдельным направлениям работы начались пробуксовки, а в наших отношениях с партнерами стали проявляться трения. Отсутствие в ВД формальных запретов на соответствующий экспорт не исключало возможность оказания на не близких по духу партнеров, в частности, на Россию, политического и иного воздействия в случае, если они вели себя «неправильно» в отношении оружейных сделок. И требуемая в ВД транспарентность в таких случаях становилась вредной функцией, своего рода поводом для встряски. Далеко за примером таких случаев ходить не надо: разногласия сразу же выявились на предмет поставок ПЗРК. От прозрачности подобных сделок на основе двусторонней договоренности России и США, вытекавшей из принципов Вассенаара, в итоге пришлось отказаться.
Российское участие в работе ММЭК – партнерство с ограничениями
Как было упомянуто выше, Россия не является членом только одного из многосторонних режимов ЭК – АГ. Почему так получилось, могло бы стать темой отдельного анализа. Но для понимания существа проблемы, важно хотя бы кратко коснуться истории вопроса. Здесь как в зеркале отразилась двойственность политики западных партнеров, выплыла наружу оборотная сторона их отношений с нами в рамках ММЭК.
Россия неоднократно предпринимала попытки присоединится к режиму. Велись двусторонние и многосторонние переговоры и консультации на эту тему с руководством АГ, с ключевыми участниками. С нашей стороны неизменно демонстрировалась полная адаптация российской национальной системы ЭК к критериям членства в АГ, подчеркивалась взаимная выгода от процесса сближения. Но все российские усилия наталкивались на упорное нежелание США и их ближайших союзников дать «зеленый свет» нашему участию.
Внешне это обставлялось американцами, как необходимость добиться от России максимальной транспарентности в прошлой деятельности по химической и биологической военным программам СССР. Подавалось это как условие вхождения в режим, хотя в документах АГ такой критерий нигде и никогда не был прописан. Особенно в Вашингтоне напирали на значимость информации об исследованиях советских ученых по созданию нервнопаралитических химических отравляющих веществ нового поколения, получивших с подачи некоторых перебежчиков из нашей страны на Запад название «новички». Требуя от нас предоставить максимальные сведения по прошлым программам, сами американцы даже близко не допускали утечку каких-либо данных о своих собственных разработках «новичков», исследования над которыми, судя по всему, несмотря на запреты, продолжались даже после вступления в силу КЗХО. Аналогичное табу было наложено ими на информацию о деятельности многочисленных американских биолабораторий за рубежом.
Проще говоря, США предлагали нам заплатить за «входной билет», чтобы попасть в АГ. Но ни в Вашингтоне, ни в других западных столицах нам так и смогли внятно объяснить, как закрытые в соответствии с требованиями конвенций программы (Россия сделала это, став членом КБТО и КЗХО) могут мешать профильному сотрудничеству в многостороннем экспортноконтрольном формате. Логика здесь отсутствовала напрочь. Выдвижение предварительных условий было лишь формальным предлогом для недопущения России в режим. А в действительности, велась изощренная политическая игра по сохранению изоляции России от многостороннего института, где мы могли бы существенно поколебать доминирование и диктат Вашингтона. К тому же не факт, что даже обозначенная американцами «плата» открыла бы нам двери в АГ. По этой причине диалог о российском вступлении в режим был нами прекращен.
Важно еще и другое. Есть веские основания полагать, что отстранение России от АГ продиктовано фактором, о котором США предпочитали скромно умалчивать. Согласно действующему американскому законодательству режим наибольшего благоприятствования в торговле стратегическими товарами, не говоря уже об условиях ведения ВТС, предоставлялся только странам, которые являлись проверенными союзниками Вашингтона, участниками всех режимов ЭК. Для США данный момент имел принципиальное значение, поскольку на этой основе выстраивалась вся высокотехнологичная кооперация и оружейная торговля с партнерами по НАТО.
Давать подобный статус Москве в Вашингтоне не собирались. Поэтому отсутствие нашего членства в АГ давало американцам формальный повод к тому, чтобы по одному этому критерию не относить Россию к числу привилегированных стран в торговле стратегическими товарами.
Де-юре в данном случае, запреты вроде как не вводились. Они применялись только тогда, когда задействовались санкционные нормы. Но де-факто чувствительные поставки обставлялись таким количеством трудновыполнимых условий, что подобный экспорт становился попросту невозможен.
Взаимодействие России с единомышленниками по ЭК – сложности адаптации
Как показывает многолетняя практика, российское участие в ММЭК надежно служит интересам нераспространения и контроля над вооружениями. Это неоспоримый факт, который трудно подвергнуть сомнению. Но в части касающейся, привилегий в торговле продукцией двойного назначения с западными партнерами наши надежды так и не сбылись. Очевидно, что это вряд ли станет возможным и в обозримом будущем.
Возникает закономерный вопрос: а есть ли реальная возможность реализовать выгодную схему, когда экспортный контроль и взаимовыгодный обмен двойными технологиями не вступают в противоречие друг с другом, когда один компонент превращается в функцию другого?
Совместить эти две части сложного уравнения в нынешней системе координат непросто, но чтобы двигаться вперед нужно понять суть проблемы. Она заключается в том, что сотрудничество в ММЭК по нераспространению и подлинное доверие и союзничество – это все же две разные вещи. Не следует питать иллюзий, что партнерство в деле контроля над вооружениями с западными странами является ключом допуска к их технологиям. Нам ни в прошлом, а особенно сейчас, практически невозможно добиться благоприятных условий в торговле чувствительными товарами через членство в режимах, поскольку со многими этими странами мы являемся партнерами только в интересах нераспространения и совершенствования инструментов ЭК. А по другой части формулы – технологическому сотрудничеству – мы были и остаемся конкурентами и соперниками. Нас всегда будут стараться держать «на коротком поводке», даже в случае нормализации двусторонних политических отношений. Встроится в западную систему ценностей по понятным причинам не получится.
Раз это так, нужно искать нестандартные решения и действенные способы обхода введенных против России технологических барьеров, которые были, есть и будут. Разумеется, по данному поводу не надо сохранять молчание в контактах с западниками. Вопрос о подобном неправедном поведении партнеров стоит поднимать перед ними при любом удобном случае. Следует прямо указывать им на несуразность их призывов к углублению работы в интересах нераспространения на фоне реальной неготовности к высокотехнологичному обмену. Реакция оппонентов на подобные демарши с российской стороны будет вполне очевидной. Но при определенной настойчивости и последовательности действий есть возможность добиться хотя бы частичных результатов.
Лучше всего такая тактика, как представляется, могла бы сыграть через конкретные шаги: торможение наших запросов на значимый для России высокотехнологичный экспорт, к примеру, натыкалось бы на долгое и внимательное «рассмотрение» инициатив западных стран по согласованию ужесточения экспортных норм в режимах. Мотивировка при этом была бы простая: более жесткие правила экспорта гипотетически могут затронуть и нас самих, и надо все это тщательно изучить. Тем самым, мы могли ясно дать понять нашим визави об увязке этих двух вопросов и заявить о готовности вести с ними по этому поводу уместный торг. Разумеется, речь не идет о таких шагах в нынешних реалиях, когда степень противостояния России с Западом зашкаливает и договариваться о чем-либо немыслимо. Это, скорее, «взгляд за горизонт».
Гораздо более перспективным на данном этапе видится движение по другому треку. А именно действовать через сопряжение политики в области ЭК с внешней торговлей и кооперацией в рамках ШОС, ОДКБ и ЕврАзЭС. В этих все более набирающих вес в мире объединениях нет западного присутствия, а значит имеется возможность добиваться искомого результата.
Можно много дискутировать о способах и методах подобной работы. Но одно очевидно: в немалой степени здесь все так или иначе упрется в сотрудничество по ЭК. Насколько тесным оно будет, настолько глубокими и значимыми станут интеграционные и кооперационные процессы. На первый взгляд, на этом поле неминуемо возникнут проблемы. Но вряд ли они станут непреодолимыми.
Взаимодействия по ЭК в вышеуказанных форматах объективно ограничены разной степенью участия в ММЭК входящих в них стран и разным уровнем зрелости национальных экономик. Индия, скажем, не является членом ни одного экспортноконтрольного режима, касающегося ОМУ и средств его доставки, в силу своего неучастия в ДНЯО (обязательный критерий членства). Китай не представлен в ВД и РКРТ. В РКРТ наряду с нами, участвуют Бразилия и ЮАР. Такая разношерстность вроде как не идет на пользу сотрудничеству по ЭК в объединениях. Но данное обстоятельство вряд ли способно помещать продуктивному диалогу наших стран в этой сфере в интересах развития. Более того, тут обязательно появятся дополнительные стимулы, когда забрезжат контуры перспективных высокотехнологичных проектов.
Вести углубленный разговор по ЭК в формате БРИКС как об одной из предпосылок к углублению сотрудничества будет непросто. Вопросы станут возникать по многим поводам. К примеру, Индия и Китай в свое время воздержались от подписания Гаагского кодекса поведения (ГКП) по предотвращению распространения баллистических ракет, являющегося еще одним многосторонним механизмом нераспространения. Эти страны имели конкретные претензии к ГКП. с учетом в целом неблагополучного положения дел в Кодексе (невыполнение рядом стран, включая США своих обязательств и объявления российского моратория на уведомления о ракетных пусках в рамках форума).
Аналогичные вопросы, скорее всего, появятся и в других объединениях. Не минует этого даже диалог по ЭК в рамках ОДКБ. Сотрудничество внутри данного оборонительного по своим задачам форума ведется. Но его масштаб и сферу охвата вряд ли можно считать достаточной. Опять же все упирается в политику, в недопредставленность наших союзников в режимах, в недостаточный уровень развития национальных систем ЭК в отдельных странах и как следствие – в их неготовность к углубленному диалогу по профильным темам.
Санкции и их связь с ММЭК – как и в чем проявляется грань между нераспространением и экономическим подавлением.
Режимы помимо выполнения своих основных функций активно используются странами Запада для осуществления санкционной политики на глобальном уровне. Они являются очень удобным, универсальным инструментарием политического и экономического воздействия на государства тогда, когда санкционные меры удается реализовать через резолюции СБ ООН.
Так, к примеру неоднократно происходило при введении санкционных мер против КНДР за осуществление Пхеньяном ядерных испытаний и реализацию своей ядерной программы. Аналогичные санкции под эгидой всемирной организации вводились также против Ирана. В истории осталась и освященная авторитетом СБ ООН санкционная политика в отношении режима С.Хусейна в Ираке за якобы осуществляемые программы создания ОМУ. Как выяснилось позднее, все это оказалось блефом со стороны Вашингтона и лишь предлогом для агрессии против Ирака и свержения иракского лидера.
Если взять ограничения на получение технологий, близко связанных с разработкой ОМУ, то, конечно, тут присутствует своя логика. Хотя, как показал в т.ч. Ирак, западники зачастую действуют на этом поле методами подтасовок и изощрённых манипуляций. Но вот санкционные запреты с использованием списков РКРТ уже вызывают большие вопросы. Ведь даже сам ракетный режим не предусматривает, строго говоря, подобных безусловных банов, а требует только запуска обязательного механизма согласования поставок.
Когда списки облекаются в санкционную форму, они играют уже совсем иную роль, становясь жестким тормозом для передачи и разработки любых ракет в т.ч. в целях повышения законного оборонительного потенциала стран.
В еще большей степени вопросы вызывает задействование в санкционной политике по линии СБ ООН списков ВД. По сути, они представляют собой самый широкий спектр промышленной номенклатуры, имеющей важное значение в народном хозяйстве любой страны. Здесь совершенно в ином свете видится запрет на экспорт таких товаров. Современные станки и оборудование в гораздо большей степени необходимы в гражданских секторах экономики, чем в военных. Барьеры на пути их поставок под предлогом предотвращения производства вооружений в действительности могут привести к противоположному от целей нераспространения эффекту.
Есть ли из этой ситуации хотя бы какой-то выход? Ответ может быть утвердительным. Ничто не мешает заложить в резолюции СБ ООН о санкциях положения о проверке уполномоченными экспертными командами (в т.ч. внезапной) использования поставляемого оборудования и техники в гражданской сфере. Трудно себе представить, чтобы на этом оборудовании днем производили бытовую продукцию, а ночью военную. Санкции, если они вводятся должны быть «умными» и точечными, а не слепыми и всеохватывающими. Тогда в них появится истинный смысл.
Экстраполяция предусмотренной в ВД транспарентности по категориям обычных вооружений на меры по предотвращению или остановке вооруженных столкновений вряд ли вообще имеет право на жизнь. Особенно абсурдно и цинично это выглядит сейчас, когда оружейные поставки западноевропейских стран и США потоком идут на Украину, подливая тем самым «масла в огонь» длительного конфликта.
Словом, здесь есть над чем задуматься. В первую очередь, задастся простым вопросом: насколько режим экономических санкций, когда он вводится по линии СБ ООН, способен решать декларируемые задачи, а когда через него пытаются воплотить эгоистические планы по удушению неугодных режимов и установления контроля над экономикой отдельных стран.
Глобальная санкционная политика должна применяться в целях нераспространения, а не как подмена того, что невозможно достигнуть прямой военной агрессией.
Некоторые «размышления у парадного подъезда»
Если суммировать все вышесказанное, то напрашиваются некоторые выводы, которые, как представляется, заслуживают внимания.
Многосторонние режимы, напрямую связанные с нераспространением ОМУ, должны быть максимально глобальными в плане состава участников – держателей соответствующих технологий. В противном случае, они вряд смогут быть эффективными как в плане профильной дискуссионной площадки, так и с точки зрения решения узких практических задач (списки, лицензирование, процедуры отслеживания поставок). Имеется, конечно, опасность проявления политических антагонизмов между отдельными участниками, препятствующими режимной работе. Но пример ДНЯО и его обзорных процессов показывает, что пользы от совместной работы в широком формате, регулярной «сверки часов» по насущным проблемам все же гораздо больше, чем возможных издержек.
Есть сложный и деликатный момент относительно выстраивания подходов к критериям членства в режимах, который следует учитывать. Он связан с необходимостью участия страны-кандидата в многосторонних договорах, касающихся ОМУ (ДНЯО, КЗХО и КБТО), что исключает из числа соискателей членства, к примеру, такие страны как Индия, Пакистан и Израиль. Но с учетом их веса в мире и уровня технологического развития оставление их за бортом многостороннего экспортноконтрольного сотрудничества как минимум небесспорно. Определенные попытки сгладить это противоречие делаются, к примеру, в ГЯП. Но нужная формула, как достичь приемлемого компромисса до сих пор не найдена.
Если следовать известной логике, что у государства нет постоянных друзей и постоянных врагов, а имеются лишь постоянные национальные интересы, то российская политика на нераспространенческом треке должна выстраиваться максимально гибко и прагматично. Не следует бездумно подстраиваться под алгоритмы режимных норм, диктуемых западными странами. Наши коллеги зачастую сами их нарушают, когда им это выгодно. Надо трезво взвешивать и парировать намерения партнеров, когда те пытаются использовать действующие правила в собственных интересах.
Безусловно, должна иметь место и приоритезация работы в режимах. В первую очередь мы должны быть кровно заинтересованы в деятельности тех их них, которые связаны с борьбой с распространением ОМУ. Среди них на первом месте стоит работа в ГЯП, которая направлена против ядерного распространения, являющегося экзистенциональной угрозой не только для нас, но и для других членов ядерной пятерки, и не только для них. Близость общих интересов создает благоприятную почву для тесного сотрудничества на данном направлении даже в периоды, когда между нами возникают политические разногласия.
Отсутствие России в АГ не критично. Но, тем не менее, это является проблемой, требующей внимания. От неучастия в АГ России и Китая проигрывают только сами члены этого объединения. Без российского и китайского потенциала режим выглядит явно обедненным и неспособным работать эффективно. Россия и КНР прекрасно осуществляют экспортноконтрольную политику в отношении товаров химического и биологического профиля и без АГ, опираясь на национальные системы ЭК. Но в перспективе вопрос о членстве в АГ, как представляется, России целесообразно все же вновь поставить в повестку дня. Даже, если опять последуют отказы и предварительные условия, можно все это активно обыгрывать в нужном ключе.
Разумеется, постановка вопроса о членстве в АГ имеет смысл не в нынешнее турбулентное время, а только тогда, когда в мире наметятся контуры стратегической стабильности.
Важно более тщательно и взвешенно подходить к санкционной политике, когда та реализуется через резолюции СБ ООН и задействование контрольных списков режимов. Никакого автоматизма, как представляется, здесь не должно быть в принципе. Особенно когда речь заходит о контрольных перечнях ВД и РКРТ. Надо всегда иметь в виду, что подобным способом задействуется слишком жесткий инструмент политического давления без учета других, в частности, гуманитарных аспектов. Если какой-либо стране или группе стран захочется вводить санкции с задачей разрушения экономики подсанкционной страны, то они вольны делать это на национальном уровне, а не вовлекать в орбиту своей политики все международной сообщество.
Кроме того, то в свете последних событий следует критически взглянуть на совокупную деятельность РКРТ и ВД и практических выгод, получаемых Россией от членства в них. Ценность от обмена международным опытом и работа по унификации порядка и правил ЭК в данном случае не подвергается сомнению. Однако есть сферы, где мы серьезно расходимся с западными партнерами в понимании насущных задач режимов.
РКРТ во многом уже подвергся эрозии и потерял свою первоначальную ценность. Это связано как с объективными, так и субъективными обстоятельствами. К числу последних относится слом по вине США договора по РСМД, который в значительной степени определял ключевые параметры РКРТ. Объективно же ракетный режим проседает в т.ч. из-за того, что угроза распространения дальнобойных баллистических ракет, подо что он, собственно, и создавался, все более затмевается новыми технологическими вызовами, в частности, развитием ударных БПЛА, которые как показывает СВО на Украине во многом определяют характер современных боевых действий. В будущем данный вид вооружений несомненно приобретет еще большее значение по мере развития и совершенствования роботизированных систем и внедрения искусственного интеллекта. И тут инициативу у РКРТ по беспилотникам во все большей степени перехватывают ВД.
Жизнь отчетливо диктует необходимость более глубокого целевого сотрудничества в сфере экспортного контроля между союзниками и близкими по духу партнерами. Действующие сейчас ММЭК – лишь базовая модель взаимодействия по всему спектру ЭК. Но у существующих режимов есть свои ограничения. Главное из них – партнерство только в части нераспространения, но необязательно вытекающее из него технологическое сотрудничество. Работа в данных форматах всегда велась и ведется с прицелом на выстраивание унифицированной экспортноконтрольной политики и практики, но не в интересах формирования условий наибольшего благоприятствования в обмене высокими технологиями. Если в ГЯП и АГ такой подход хотя бы как-то можно обосновать высокими целями нераспространения (к примеру, ядерные технологии не имеют свободного обращения даже внутри ЕС), то сдерживание поставок товарной номенклатуры РКРТ и ВД партнерам по режиму может осуществляться только по политическими мотивами и должно трактоваться как явный нонсенс. Такое положение дел нельзя считать нормальным.
Подобную двойственность в обозримом будущем вряд ли удастся нивелировать. К ней следует относиться как к данности. О наличии «двойного дна» в отношениях с партнерами по режимам никогда не стоит забывать.
Выход для России из данной ситуации может быть только один. Важнейшую роль помимо участия в работе ММЭК для нас должно сыграть углубление экспортноконтрольного сотрудничества с нашими союзниками и единомышленниками по ОДКБ, ЕврАзЭС и ШОС, и через него – создание условий для выгодных технологических сделок. Именно в рамках указанных структур должен создаваться и множится потенциал наилучших практик торговли товарами и технологиями двойного назначения, осуществления ВТС. Но для того, чтобы сформировать данную практику потребуется более глубокая интеграция национальных систем ЭК. Надо быть абсолютно уверенным в том, что получаемые товары и технологии по программам кооперации используются по целевому назначению и не утекают бесконтрольно за рубеж.
Пока национальные системы ЭК отдельных стран упомянутых объединений далеки от высоких международных стандартов. Но сотрудничество как раз и призвано подтянуть их к требуемому уровню. Особенно перспективным здесь выглядит формат ШОС, где присутствует не только Россия, но и Китай с его огромными ресурсами и политическим весом. Совместно наши страны могли бы стать драйверами этого процесса.
В решении задач по сопряжению национальных систем ЭК мы будем далеко не первооткрывателями. Достаточно взглянуть на накопленный опыт стран НАТО и ЕС, а возможно, и перенять кое-что из него.
И еще один важный аспект, который не следует упускать из поля зрения. Продвижение к новым технологическим высотам, достижение целей инновационного развития невозможно только с опорой на собственные силы, за счет импортозамещения и запуска самостоятельных масштабных проектов. Внедрение перспективных НИОКР неминуемо натолкнется на ограниченность ресурсов и не только финансовых. Роль международной кооперации в таких делах со временем будет неуклонно нарастать. А значит для будущих проектов нужно готовить соответствующую почву. Тут неизбежно встанет вопрос о том, как совместить политику нераспространения с задачами развития, который придется решать.
В этом смысле интерес представляет выдвинутая Китаем идея о создании единого глобального режима контроля за чувствительным экспортом, объединившем все самое лучшее из опыта существующих ММЭК. Конечно, данная китайская инициатива не в последнюю очередь продиктована тем, что коллективный Западом во главе с США заблокировал присоединение Китая к некоторым из существующих ЭК режимов. Она в большей степени существует сейчас в виде политического лозунга, чем реально проработанного плана действий.
Но если эту идею творчески подработать, обкатать и облечь в нужную форму, то она могла бы завоевать умы и сердца стран, которые мы относим к числу единомышленников. Россия, Китай, Индия и некоторые другие государства в какой-то момент могли бы начать обсуждать эту тему, способную перевернуть представление о ММЭК как о рестриктивных структурах и подорвать в определенном смысле монополию на нераспространенческую работу западных стран.
Принципиальный момент заключался бы в следующем. Готовность России разрабатывать и участвовать в глобальном режиме ЭК со своими единомышленниками не означала бы разрыв с ныне действующими ММЭК, а лишь продемонстрировала привлекательный параллельный путь к технологическому сотрудничеству на базе приверженности высоким стандартам нераспространения и ответственности в торговле.
Каким бы не фантастическим не выглядел данный проект, за ним видится будущее. Условия для его воплощения должны, конечно, созреть, но благодатную почву можно постепенно готовить уже сейчас.
Ключевые слова: Оружие массового уничтожения; нераспространение; экспортный контроль
