Александр Федоров
Обсуждение в ОБСЕ мер доверия и безопасности в киберпространстве началось с создания при организации в 2009 г. по решению № 1039 профильной Неформальной рабочей группы открытого характера (в практике ОБСЕ «открытый характер» означает отсутствие фиксации состава группы и проведение ее заседаний вне зависимости от наличия кворума. Решение теоретически может быть принято и одним председателем, хотя это, конечно, вырожденный случай). Эта группа была, как считается, создана по инициативе представителя США при ОБСЕ посла Иэна Келли, и он возглавляет ее до сих пор. Выработка новых мер доверия идет как раз в рамках, а точнее «под эгидой» этой неофициальной группы, поскольку фактически работа на каждый момент ведется не более чем в пяти–шести столицах. И хотя решения этой группы не являются обязывающими, их реализацию нельзя не учитывать при оценке уровня информационной безопасности государств–членов Организации.
Говоря о мерах укрепления доверия и безопасности, в первую очередь стоит определиться, о чем идет речь.
Впервые как международно-правовой инструмент меры доверия появились в Соглашении между СССР и США о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны 1971 г. В последующем эта форма межгосударственного сотрудничества была закреплена в Соглашении о предотвращении ядерной войны 1973 г.
Реально работающим механизмом меры доверия стали после подписания Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и включения его в практику работы СБСЕ, а затем и ОБСЕ. Хельсинкский акт предусматривал, в частности предварительное уведомление о крупных военных учениях, обмен наблюдателями на военных учениях и предварительное уведомление о крупных передвижениях войск.
Меры доверия, зафиксированные в Заключительном акте, были усовершенствованы документом Стокгольмской конференции 1986 г. по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе. Этот документ с однозначностью показал, что страны–участницы конференции видят меры доверия и безопасности не только как конкретные действия, но к относят их не иначе как к военной сфере.
Таким образом, надо четко осознавать, что есть меры доверия, которые относятся в основном к сфере культуры, гуманитарному измерению, а есть меры доверия и безопасности — именно в такой формулировке — которые относятся к военной и только к военной сфере и нацелены на снижение уровня военного противостояния государств. Их нельзя смешивать, хотя не следует и противопоставлять. Именно в дополнении мер доверия и безопасности мерами доверия можно найти комплексное решения проблемы обеспечения мирного сосуществования. Как подчеркивается в Документе Стокгольмской конференции, первостепенную важность имеет соблюдение десяти обозначенных в Хельсинкском Заключительном акте принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях. Такой подход, кстати, мог бы послужить хорошей базой для международной конвенции по обеспечению международной информационной безопасности, особенно если их дополнить правилами поведения в информационной сфере.
Россия всегда в своей политике контроля над вооружениями приветствовала принятие мер доверия и безопасности как важного механизма обеспечения международного мира и снижения уровня военных угроз.
Этот подход в целом распространяется и на сферу международной информационной безопасности. В частности, в представленной на Встрече высоких представителей, курирующих вопросы безопасности (Екатеринбург, 21-22 сентября 2011 г.) Концепции Конвенции об обеспечении международной информационной безопасности прямо указано на то, что каждое государство-участник должно стремиться к укреплению мер доверия и безопасности в области военного использования информационного пространства, к которым относятся:
1) обмен национальными концепциями обеспечения безопасности в информационном пространстве;
2) оперативный обмен информацией о кризисных событиях и угрозах в информационном пространстве и принимаемых мерах в отношении их урегулирования и нейтрализации;
3) консультации по вопросам деятельности в информационном пространстве, которая может вызывать озабоченность государств-участников, и сотрудничество в отношении урегулирования конфликтных ситуаций военного характера.
Однако такой принципиальный подход не означает, что Россия, как и любая другая страна, должна в любых ситуациях соглашаться на принятие на себя обязательств по любым мерам доверия безотносительно их соответствия национальным интересам и интересам безопасности, в том числе с учетом наших внешнеполитических обязательств и интересов наших партнеров.
Аналогичный подход исповедуется и в США. Анализ документов и выступлений американских и натовских экспертов показывает, что те выделяют три группы мероприятий, которые могли бы быть отнесены к мерам доверия:
– меры транспарентности, которые позволяют сделать взаимодействие более предсказуемым;
– межгосударственные консультации, которые направлены на совместное обсуждение угроз и выработку рекомендаций по борьбе с ними;
– меры добровольного ограничения деятельности, то есть добровольное принятие странами на себя конкретных обязательств относительно отказа от тех или иных действий, которые могут рассматриваться как недружественные или даже опасные.
Вместе с тем существует и другой подход к принятию мер доверия и безопасности как формы международных отношений государств в сфере безопасности. Многие эксперты считают, что принятие подобных мер эффективно, только когда такое решение принимается на уровне ООН и распространяется на все страны. В противном случае вступает в дело юридический принцип всеобщности, делающий такое реализующие эти меры соглашение недействующим в отношениях с третьими странами, а, следовательно, сохраняющий для заключивших соглашение стран угрозы, против которых направлены принятые меры, а значит и уровень их обороноспособности, что в свою очередь требует наращивания военного потенциала. Кроме того, установление доверительных отношений между потенциальными противниками невозможно в принципе, а обязательные при заключении соответствующего соглашения даже незначительные уступки могут повлечь за собой в дальнейшем отход от принципиальных позиций. Меры доверия и безопасности, в том числе и в информационной сфере, по своей природе затрагивают весьма чувствительные вопросы, требующие всестороннего рассмотрения в контексте государственной и общественной безопасности.
Формально существующие международные документы не ограничивают список вооружений, к действиям с применением которых могут быть отнесены меры доверия и безопасности. Поэтому появление в начале нынешнего десятилетия в ОБСЕ идеи распространить этот механизм на информационное оружие, в качестве которого могут рассматриваться информационно-коммуникационные технологии нельзя считать неестественным шагом. (Вопрос возможности применения информационно-коммуникационных технологий в качестве оружия, конечно, спорный, как минимум в лингвистическом смысле, но в политических кругах такая трактовка признается правомерной. Хотя, какой ущерб может нанести технология как таковая, понять и объяснить не просто. Лично мне встречать рациональное объяснение или хотя бы конкретные примеры такого не приходилось.)
Все, что происходит в рамках ОБСЕ в вопросах международной информационной безопасности, относится к сфере мер доверия и безопасности, т.е. все это, по определению, следует относить к военной сфере. Однако этот факт почему-то часто упускают из виду. А зря. Из сказанного следует фактическое признание государствами ОБСЕ наличия в современных международных отношениях войн в информационном пространстве (с использованием информационных средств воздействия) и желания вести их как бы более гуманно, «доверяя» друг другу. Поскольку понятие оружие не определено, видимо, предпочтительным следует признать использование термина «информационные средства воздействия» вместо получившего распространения термина «информационное оружие». Что под ним понимать, можно найти в выпущенной ПИР-Центром под моей и В. Н. Цыгичко редакцией еще в 2001 г. монографии «Информационные вызовы международной и национальной безопасности».
В упомянутом выше документе Стокгольмской конференции в качестве обязательного для реализации мер доверия и безопасности предусмотрен механизм верификации. Это означает, что он должен быть прописан и в соответствующем соглашении, распространяющим меры доверия и безопасности на другие, не предусмотренные Итоговым документом, сферы. Если обратиться к мерам доверия, пакет которых был принят Постоянным советом ОБСЕ в 2013 г., то в Решении № 1106 таковых вроде бы нет. Можно сослаться на то, что во введенном решением перечне неоднократно подчеркивается добровольный характер принятых мер. Однако следует внимательнее рассмотреть следующий за перечнем мер раздел Решения № 1106 Постоянного совета (РС.DЕС/1106 3 декабря 2013 года) ОБСЕ под названием «Практические соображения». В соответствии с ним «государству-участнику, желающему получить разъяснения по поводу того или иного индивидуального сообщения, предлагается делать это на заседаниях Комитета по безопасности и его неофициальной рабочей группы, учрежденной Решением № 1039 Постоянного совета, либо путем вступления в прямой диалог с представившим его государством с использованием устоявшихся механизмов для контактов, включая список адресов электронной почты и дискуссионный форум POLIS». По сути это основа механизма контроля исполнения означенных в Перечне мер, то есть, пусть зачатком, но частью механизма верификации.
Что может означать на практике это положение, ведь, как говорят сторонники принятых мер, они все равно остаются добровольными и государство в праве само решать, что отвечать и отвечать ли на эти вопросы? Представим себе, что представителя государства «поднимут» на Комитете по безопасности, в зале, полном по этому случаю журналистов, и спросят: «Почему данную информацию Ваша страна представила так, а не по-другому? Ведь говорят, что есть другая информация, отличная от этой. Объясните, пожалуйста, этот факт». Действительно ли добровольным является представление информации, если представителю государства предложат публично ответить (а может ли он «добровольно» не отвечать?) на этот вопрос в присутствии представителей прессы? Или скорее эта добровольность относительная? И будет ли при освещении этого диалога учитываться политический фактор? Ведь до сих пор в отсутствии каких-либо доказательств Россию обвиняют в информационных атаках на Эстонию, имевших (или нет — доказательств не представлено) место в 2007 г. Какие вопросы были бы заданы Постоянному представителю России при ОБСЕ, если бы к тому времени уже были бы приняты решения аналогичные документу №1106? И принял ли бы кто-нибудь его объяснения и подтверждающие их аргументы? Известно, что нельзя доказать отсутствие чего-либо, всегда остается предположение, что де слишком хорошо спрятали. Даже в отсутствии презумпции невиновности, что мы не редко вынуждены бываем отмечать в практике международных отношений.
В итоговом докладе четвертой группы правительственных экспертов (ГПЭ) ООН по международной информационной безопасности, работавшей в 2014-2015 г. на основании резолюции 68 сессии ГА ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникации в контексте международной безопасности» также содержится перечень мер доверия, по своему содержанию во многом пересекающийся с венскими. Вместе с тем их изложение, особенно в пунктах 17 и 18, содержит модальности, позволяющие ставить вопрос о декларировании Группой необходимости механизма контроля исполнения. Поэтому вся дискуссия в основном происходит не вокруг того, что включать в меры доверия, нужны они или не нужны, а вокруг того, как реализовывать эти меры, и где заканчивается доверие и начинается верификация.
Последний пакет мер укрепления доверия в сфере ИКТ, одобренный в феврале этого года в рамках ОБСЕ, затрагивает, вероятно, самый скользкий момент — критическую инфраструктуру. Что означает обмен информацией об инцидентах на объектах критической инфраструктуры? В моем понимании, это предоставление сведений о средствах, которыми была осуществлена акция, о мерах, которые были приняты для защиты объекта, результате применения средств защиты на объекте, о последствиях атаки для функционирования объекта. Однако как ответы на эти вопросы, крайне чувствительные для национальной безопасности, соотносятся с интересами безопасности государств, на территории которых находятся или которым принадлежат упомянутые инфраструктуры? Потенциальные противники, спецслужбы и военные структуры были бы готовы дорого заплатить за такую информацию. Гораздо больше она заинтересовала бы террористические организации. Представьте, что было бы, если бы террористы получили доступ к информации о том, как защищены критические инфраструктуры, и какие средства нападения наиболее «успешны».
Аналогичные предложения (создать единый или распределенный банк данных, систему свободного обмена информацией и т. п.) не раз звучали (почему-то в основном от американцев) и на других переговорных площадках в рамках нераспространенческой и антитеррористической тематик. Однако они практически никогда не находили поддержки экспертов. Им, в отличие от политиков, изначально было понятно, что решение вопросов ограничения доступа к подобным сведениям и предотвращения их «нецелевого» использования, будут куда сложнее, чем поддержание традиционных форм сотрудничества.
Вопрос о включении пункта о критических инфраструктурах в пакеты мер доверия — один из самых сложных вопросов, и подходить к нему нужно осмотрительно, разобравшись в первую очередь с проблемами национальной безопасности.
Подводя итог, хочу еще раз обратить внимание на то, что меры доверия и безопасности в любой области предотвращения конфликтов и обеспечения мирного сосуществования государств не могут быть мерами принуждения и должны основываться на учете национальных интересов, суверенитета и равноправия всех государств.
Выходные данные cтатьи:
Пульс Кибермира. Выпуск № 2 (20), Июнь 2016
