Михаил Якушев
Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО+10 или WSIS+10) в декабре 2015 г. подвела итоги 10 лет развития подходов к управлению Интернетом с момента принятия Тунисской повестки дня. Проведение этой встречи совпало с Второй Всемирной интернет-конференцией, организованной в китайском городе Учжене по инициативе правительства КНР. Вице-президент корпорации ICANN по Восточной Европе и Центральной Азии Михаил Якушев считает, что декабрьские встречи высокого уровня хорошо отражают сложившуюся в мире ситуацию в управлении Интернетом с одной стороны, предлагая устаревший подход к проблемам XXI века с другой.
История
Начало этого процесса можно проследить примерно 15-16 лет назад — во время обсуждения положений и принципов Окинавской хартии глобального информационного общества, которую сначала разрабатывали в рамках «Большой Восьмерки», а потом на более широком, уже глобальном уровне. Участники переговоров предложили обсудить данный вопрос на уровне Генеральной ассамблеи ООН. Так, в 2003 г. в Женеве был начат процесс ВВУИО, где были обозначены те проблемы, которые страны-участницы процесса хотели обсудить и решить.
Одним из последствий женевского этапа Всемирной встречи было создание Рабочей группы по управлению Интернетом при генсеке ООН. Я, будучи директором департамента правового обеспечения нашего Министерства связи, представлял Российскую Федерацию в этой группе. Тогда меня немного удивило, что в этой Группе были самые разные эксперты: ученые, инженеры, преподаватели, бизнесмены. В ней было всего трое представителей национальных органов власти: я, коллеги из Саудовской Аравии и Норвегии — а также представитель Генсека ООН; все остальные члены рабочей группы не находились на госслужбе. Перед нами стояли две задачи: определить, что такое Интернет и что такое управление Интернетом. По вопросу что такое Интернет? было сформулировано самое красивое и точное решение: «поскольку всем известно, что такое Интернет, нет необходимости давать этому определение и на этом останавливаться». И мы перешли ко второму вопросу: что такое управление Интернетом? Именно здесь была предложена формула так называемого «мультистейкхолдеризма», подразумевающего участие всех заинтересованных сторон и учет интересов этих сторон.
Результаты усилий Рабочей группы по управлению Интернетом были обсуждены в Тунисе в 2005 г., где была принята так называемая Тунисская повестка дня и был учрежден глобальный Форум по вопросам управления Интернетом. Дело в том, что к тому моменту никто так и не сформулировал единую точку зрения на то, как Интернет должен управляться. В качестве отдушины, чтобы иметь хоть что-то в качестве такого механизма, и был предложен Форум по вопросам управления Интернетом — Internet Governance Forum, IGF — который с 2005 г. проводится ежегодно: в 2015 г. он прошел в Бразилии, а в 2016 г. пройдет в Мексике. Аналогичные форумы проходят и на национальном уровне. По моему мнению, очень позитивно и успешно проходят российские IGF и подобные ему форумы в нашем регионе.
Прошло 10 лет. Разумеется, встал вопрос оценки того, что было сделано за это время: как развивалось законодательство, правовое регулирование, как развивалась инфраструктура. В 2014 г. на Генеральной Ассамблее ООН было принято решение рассмотреть итоги за десять лет в форме двухдневного совещания высокого уровня ГА ООН (High-level meeting of the General Assembly). Это немного необычная для традиционных дипломатов форма, которая позволяет объединить усилия дипломатов и представителей отраслей, не относящихся к дипломатическому сообществу. Такие формы встреч используются все чаще и чаще.
Подготовка этой встречи в Нью-Йорке шла весь 2015 г. На уровне многосторонней дипломатии это происходит так: появляется документ под странным названием non–document — то есть, документ, который не является документом, но формулирует подходы, перечень проблем, которые хотелось бы определить, обсудить, застолбить, и соответственно, выработать принципы, которые потом будут приняты в качестве окончательного документа. Среди делегаций заинтересованных государств, этот non–document был разослан, и он уже с учетом встреч на рабочем уровне превратился в zero–document — первый, нулевой проект, который можно было если не рассматривать как позицию секретариата, то хотя бы обсуждать. В нем уже были учтены разнообразные поправки и предложения, через которые можно было бы определить позиции сторон. После был выработан Проект 1.0 и следующие версии. Формированием черновых документов занимались два министра иностранных дел: Латвии и Объединённых Арабских Эмиратов.
В ноябре прошла подготовительная сессия, и с ноября по декабрь в Нью-Йорке шли очень интенсивные консультации, в ходе которых как на формальном уровне, в зале заседаний, так и на неформальном, в ходе кулуарных обсуждений, совместных завтраков, ужинов и так дальше, согласовывали такую версию документа, которая устроила бы всех. Или не устроила бы всех: как известно, в многосторонней дипломатии есть не только успехи, но и неудачи, ярким примером чего является Дубайская встреча МСЭ три года назад, в результате которой в международном сообществе образовался раскол по вопросам регулирования электросвязи применительно к Интернету, и для разных групп стран действуют разные версии документов, регламентирующих международную электросвязь. Но та ситуация настолько напугала всех, что теперь дипломаты, стараются, чтобы она не повторилась.
Предложения России и ход переговоров
Черновой документ был достаточно нейтральным: он подводил итоги и определял перспективы на будущее. Какие предложения внесла Российская Федерация? Во-первых, были предложения представителя Федерального Собрания РФ Роберта Шлегеля. Он хотел убрать из текста проекта документа слово multistakeholder и заменить его на слово multilateral, а также по тексту слова stakeholders заменить на interestedparties, а allstakeholders — на relevantinterestedparties. Для русского человека, даже знающего английский язык, все это примерно одно и то же: stakeholders — стороны, multistakeholder и multilateral значит многосторонние — то есть, ничего особенного здесь нет. Однако в английском языке эти слова все же имеют более точные значения, и это особенно важно для политиков, работающих в этой сфере. При выработке модели регулирования под многосторонним подходом имелась в виду не многосторонняя дипломатия (ее как раз обозначают словом multilateral), а именно различные виды заинтересованных сторон в коллективном совместном использовании Интернета. Здесь речь не идет не об одних только дипломатах или одних только правительствах, но и о других заинтересованных участниках.
Важная ремарка: когда китайская делегация вносила свои добавления и предложения к тексту нью-йоркского документа, она также настаивала на употреблении всюду слова multilateral.
В ноябре 2015 г. были направлены и другие официальные предложения российской стороны, в которых были разного рода редакционные уточнения, не несшие политической нагрузки и касавшиеся, например, очень важного и правильного принципа мультилингвизма — то есть, многокультурности, возможности использования различных языков в Интернете. Другие российские предложения политическую нагрузку несли. Например, представители РФ и Белоруссии посчитали нужным уточнить итоговое название документа и назвать его политической декларацией Всемирной встречи на высшем уровне.
Отдельно Россия предлагала признать суверенные права государств на регулирование национальных сегментов Интернета — то есть, свободу действий в принятии национальных законов. Не совсем понятно почему, но Россия настаивала на снятии положений, касавшихся прав человека — то есть, хотя российская делегация и не возражала против упоминания прав человека в принципе в части необходимости их учета в регулировании Интернета, но какой-либо конкретики она старалась избегать.
Кроме того, российская делегация предложила снять упоминание о форуме NetMundial в г. Сан-Паулу — инициативе бразильского правительства, появившейся в 2014 г. после разоблачений Эдварда Сноудена (хотя сам Сноуден и не предъявлял никаких претензий к вопросам управления Интернетом). Если сопоставить материалы ООНовского мероприятия в Тунисе и рекомендации, которые были даны на NetMundial, можно увидеть, что был сделан очень большой шаг вперед и в сторону от представления о том, что управлять Интернетом могут только государства, и главная задача в этой сфере связана с национальным суверенитетом. В Сан-Паулу намного меньше обсуждался национальный суверенитет, чем того хотелось бы российской делегации, и тогда, в 2014 г., она отказалась поддержать финальный документ форума. В 2015 г. в Нью-Йорке она предложила убрать упоминание о нем.
Также со стороны России были предложения добавить в документ нью-йоркской встречи предложения по недопущению дискриминации пользователей Интернета и касающиеся перехвата электронных сообщений. Последний пункт, очевидно, связан с разоблачениями Сноудена, а положения о дискриминации пользователей Интернета по территориальному, национальному, расовому и прочим признакам — это отголоски событий, связанных с вхождением Крыма в состав РФ. Когда американцы вводили санкции против компаний, работающих с Крымом, эти ограничения распространились и на американские интернет-компании, которые оказывали услуги по регистрации доменов жителям Крыма. Пункты, которые Россия предлагала включить в итоговый документ, связаны в первую очередь с теми жителями Крыма, которых иногда называют доменными инвесторами, а кто-то еще и киберсквоттерами. Они зарабатывают на том, что перепродают домены тем, кто даст большую цену. Эти домены находятся в американских зонах — таких как .com и .org. Соответственно, после того, как были объявлены санкции, американские компании сообщили, что предоставлять такие услуги они больше не могут, и упомянутые пользователи были вынуждены перейти на услуги других операторов — российских, украинских и любых других. В большинстве своем они успели это сделать — те, кому это было нужно. Однако был по крайней мере один случай, когда поступила жалоба, и Российская Федерация начала кампанию о недопущении дискриминации жителей Крыма только лишь потому, что они живут в Крыму.
Россия также внесла призыв к государствам стремиться хранить персональные данные пользователей на собственной территории — развивать законодательство по локализации персональных данных.
Самое важное и принципиальное предложение, направленное Российской Федерацией, касается создания международно-правовых рамок по управлению Интернетом на базе специального органа Генеральной Ассамблеи ООН по разработке универсальной конвенции по управлению Интернетом. Моя позиция здесь как юриста-международника полностью совпадает с позицией РФ: это задача, являющаяся насущной и важной. Должно вестись обсуждение того, что в эту конвенцию может и должно войти, каким может быть процесс ее подписания. Обсуждение шло достаточно горячо, и, к сожалению, вопрос, связанный с международной конвенцией, российская делегация сняла. Причем сняла она его в обмен на неупоминание сетевой нейтральности — еще одного ключевого вопроса. В нулевом, черновом варианте документа такой важный институт как сетевая нейтральность был упомянут, однако по каким-то причинам российская делегация объявила, что, если будет убрано упоминание сетевой нейтральности, Россия не будет настаивать на международно-правовом регулировании Интернета. Поскольку США с самого начала не настаивали на упоминании сетевой нейтральности, они быстро согласились с этим, и в результате в документе не осталось ни упоминания сетевой нейтральности, ни положений по международному регулированию Интернета.
Арифметика итогового документа
Сделанные Россией и другими странами предложения подробно обсуждались; наконец, в декабре 2015 г. консенсусом был принят документ, который по-английски называется немного странно: Outcome document of the high-level meeting of the General Assembly on the overall review of the implementation of the outcomes of the World Summit on the Information Society (документ A/70/L.33 «Итоговый документ совещания высокого уровня Генеральной Ассамблеи, посвященного общему обзору хода осуществления решений Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества»).
Во-первых, этот документ на десять лет продлевает мандат Форума по вопросам управления Интернетом. Это значит, что существующая система сохранит такой вид по крайней мере в ближайшие десяти лет. В документе 8 раз используется понятие multi-stakeholder — то понятие, которое Россия просила убрать — и лишь 1 раз, причем через запятую, упоминается понятие multilateral. Сами stakeholders — заинтересованные стороны — упоминаются 29 раз. При этом нет упоминаний ни суверенитета, ни национальных сегментов Интернета, ни универсальных конвенций, ни государственных серверов — то есть, почти всё, что Роберт Шлегель просил добавить или убрать, не нашло отражения в итоговом документе. Однако ряд вопросов все же был учтен.
Можно ли это оценивать, как неуспех российской дипломатии? Ведь почти ничего из того, что российская делегация хотела, она не добилась. На мой взгляд, ответ — нет, такой вывод делать преждевременно. Во-первых, нельзя не признать, что то, что российская делегация предлагала в Нью-Йорке, ни с кем в нашей стране не обсуждалось — ни на экспертном, ни на техническом уровне. Никакого привлечения операторов связи или представителей интернет-бизнеса не производилось. Те предложения, которые были заявлены и которые не были приняты, не отражают всю палитру вопросов, в которых заинтересованы российские пользователи Интернета, российские операторы и другие стороны. Из-за этого может возникнуть вопрос, насколько эти предложения вообще отвечали национальным интересам России. Во-вторых, сам факт того, что документ был принят консенсусом, означает, что Российская Федерация согласна с тем, что в нем изложено. Следовательно, документ в целом отвечает интересам российской делегации, российской дипломатии — что уже хорошо. В-третьих, то, что был принят консенсусный документ, означает, что не произошло какого-то раскола, все нашли общую точку зрения, и это тоже очень хорошо. Наконец, нельзя не признать, что документ, который был принят, не является обязывающим документом — это не конвенция, не решение Совета Безопасности ООН, которое являлось бы обязательным для всех государств, и это даже не резолюция Генеральной Ассамблеи. Таким образом, хотя документ и не является основополагающим, он, тем не менее, неплохой, и Россия здесь по крайней мере ничего не потеряла.
Разнообразие подходов
Важно отметить, что одновременно с мероприятием в Нью-Йорке в китайском городе Учжене проходила еще одна встреча на довольно высоком уровне — Вторая Всемирная интернет-конференция, — где обсуждались примерно те же самые вопросы. В работе форума, к примеру, приняли участие председатель правительства России Дмитрий Медведев, президент Пакистана Мамнун Хусейн, премьеры Казахстана, Киргизии и Таджикистана Карим Масимов, Темир Сариев и Кохир Расулзада, первый заместитель премьера Узбекистана Рустам Азимов. Этому мероприятию придавалось огромное значение: его открывал и в нем участвовал председатель КНР Си Цзиньпин.
Параллельное проведение двух мероприятий, параллельное обсуждение похожих вопросов получило разные оценки в экспертном сообществе. Есть мнение, что произошедшее является прекрасной иллюстрацией принципиально разного подхода к управлению Интернетом. Есть то, что называется мультистейкхолдеризмом, по-русски условно можно перевести как коллективное управление, хотя юристы-международники и не любят это выражение, или учет мнения всех заинтересованных сторон. Этот подход подразумевает участие правительства, бизнеса, гражданского общества и других заинтересованных сторон. Другой подход, выражаемый английским словом multilateral, которое на русский язык переводится как многосторонний, на самом деле означает исключительно многостороннюю дипломатию — то есть, к примеру, разработку международно-правовой конвенции. Наконец, есть односторонние действия, unilateral. Пример тому — конференция в Учжене, где все, что обсуждалось, все принятые документы были, разумеется, одобрены руководством Коммунистической партии Китая, и никакого учета мнения каких-нибудь других сторон — по крайней мере, для стороннего наблюдателя — там не было. К односторонним действиям также относится принятие национальных законов — в основном это процессы, связанные с одним уровнем управления без какого-либо участия других заинтересованных сторон.
В заключение отмечу, что встреча, проведенная в Нью-Йорке, и вообще, вся процедура Всемирной встречи — это отражение подходов XX века к тому, что происходит в XXI веке, к вызовам XXI века. К сожалению, с точки зрения исследователей, одобренный документ не отвечает на вопрос о том, как принимать решения с учетом характера Интернета, каков должен быть механизм принятия решений. Очевидно, что Форум по вопросам управления Интернетом (IGF) таким механизмом не является. Лично я постоянно говорил и повторяю, что этот форум можно было бы превратить в постоянно действующий секретариат по разработке универсальной конвенции по управлению Интернетом. Этот документ должен разрабатываться всеми сторонами, в том числе, на экспертном уровне, но, разумеется, принимать документ должны сами государства на ГА ООН. Пока, к сожалению, глобальный IGF представляет из себя то, что можно назвать русским словом говорильня.
Кроме того, в документе отсутствуют чёткие показатели, которые позволяли бы оценивать и измерять прогресс, достигнутый в том или ином направлении. Он недостаточно инновационен, чтобы адекватно реагировать на изменяющуюся обстановку, на новые вызовы, которые появляются в этой сфере. Поэтому, несмотря на то, что это, конечно, важный документ, и с ним полезно быть ознакомленным, и он является хорошим примером того, каким образом работает международная дипломатия, и каких успехов она может достичь, он также показывает, каких успехов можно было бы достичь, если бы при этом реально учитывались бы мнения всех заинтересованных сторон.
Статья подготовлена на основе выступления Михаила Якушева 18 февраля 2016 г. на круглом столе на тему: «Управление Интернетом: итоги 2015 года и перспективы», организованном Дипломатической академией МИД РФ.
Выходные данные cтатьи:
Пульс Кибермира, выпуск № 1 (19), март 2016 г.
