Эксклюзивное интервью
В условиях нарастающей геополитической напряженности и возобновившихся опасений в отношении распространения ядерного оружия роль Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) становится как никогда значимой – и одновременно все более оспариваемой. По мере адаптации системы гарантий Агентства к новым вызовам вопросы ее эффективности, объективности и подверженности политическому давлению занимают центральное место в экспертных дискуссиях.
ПИР-Центр продолжает серию блиц-интервью с ведущими международными экспертами по вопросам стратегической стабильности и контроля над вооружениями.
Сегодняшний гость – Тарик Рауф, независимый эксперт, бывший руководитель Департамента координации политики в области верификации и безопасности МАГАТЭ, член Экспертного совета ПИР-Центра с 2013 г.
Интервью провел Грант Геворгян, студент 1-го курса магистерской программы «Международная безопасность» МГИМО МИД России и ПИР-Центра.
Грант Геворгян: В последние годы МАГАТЭ все активнее применяет подход к реализации гарантий на уровне государства (state-level approach). Усиливает ли данный подход эффективность верификации? Каким образом Агентство может обеспечить его объективное и технически обоснованное применение в отношении различных государств?
Тарик Рауф: Подход к применению гарантий на уровне государства сформировался на основе концепции интегрированных гарантий, развитие которой началось примерно в середине 2000-х годов. Тогда Секретариат исходил из того, что при наличии более целостного представления о ядерной деятельности государства возможно оптимизировать ресурсы и сократить объем инспекций на местах без ущерба для эффективности контроля.
Изначально деятельность МАГАТЭ строилась преимущественно на проверке отдельных ядерных объектов с целью подтверждения их использования исключительно в мирных целях. С принятием Дополнительного протокола задачи Агентства были расширены: оно также должно было удостоверяться в отсутствии незаявленных ядерных материалов и деятельности.
Дальнейшее развитие привело к формированию подхода, предполагающего анализ государства в целом с учетом всей совокупности доступной информации. Как объектно-ориентированный подход, так и подход на уровне государства основываются на анализе возможных путей несанкционированного использования ядерного материала. Речь идет об оценке сценариев, при которых государство может попытаться перенаправить материалы из мирной ядерной программы на военные цели.
В рамках такого анализа выявляются технологические возможности и ограничения государства – в частности, наличие или отсутствие технологий обогащения, переработки или производства ядерного топлива. При обнаружении пробелов Агентство отслеживает попытки их восполнения, включая приобретение соответствующих технологий как по легальным, так и по нелегальным каналам. Это позволяет формировать механизмы раннего предупреждения. Если государство не декларирует строительство, например, обогатительного предприятия, у МАГАТЭ появляются основания для постановки вопросов и запроса разъяснений.
Вместе с тем данный подход постепенно оказался подвержен политизации. Это связано с тем, что Агентство в определенной степени стало опираться на разведывательную информацию, предоставляемую отдельными государствами. Такие государства могут утверждать, что та или иная страна пытается приобрести оборудование на «черном рынке», и инициировать проверочные действия, при этом настаивая на конфиденциальности источников.
Это создает серьезную проблему, поскольку разведывательная информация по своей природе не подлежит независимой проверке со стороны МАГАТЭ. Хотя она может служить основанием для постановки вопросов, Агентству необходимо получать дополнительные подтверждения для обоснования дальнейших шагов. В совокупности это усиливает риск политизации процесса. Дополнительное влияние оказывают и более широкие геополитические факторы, включая ухудшение отношений между США и Россией. Значительная часть инициатив по развитию интегрированных гарантий и подхода на уровне государства исходила из США, что способствовало их вовлечению в контекст политического соперничества.
Грант Геворгян: Доверие к системе гарантий во многом зависит от восприятия МАГАТЭ как объективного и деполитизированного института. Какие меры сегодня наиболее важны для поддержания этого доверия, особенно в контексте ситуации вокруг Ирана?
Тарик Рауф: Важно различать роли Секретариата и государств-членов. Генеральный директор и Секретариат действуют в рамках мандата, формируемого государствами-членами, которые обеспечивают финансирование Агентства и определяют направления его деятельности в соответствии с Уставом.
Секретариат должен сохранять институциональную беспристрастность. Однако сложности возникают, когда государства-члены переносят в деятельность МАГАТЭ более широкие политические противоречия. Это неизбежно влияет на рассмотрение чувствительных вопросов, таких как иранская или северокорейская ядерные программы.
В таких условиях Секретариат оказывается под давлением противоположных позиций. Одни государства акцентируют внимание на недостаточном уровне сотрудничества, другие – на имеющихся формах взаимодействия, что приводит к различным интерпретациям одной и той же ситуации.
Дополнительную проблему создает совпадение публикации отчетов МАГАТЭ с последующими военными действиями против конкретного государства. Это может формировать ошибочное представление о причинно-следственной связи между выводами Агентства и применением силы, хотя в действительности такая связь отсутствует.
Грант Геворгян: Каким образом можно усилить роль Секретариата и Генерального директора как посредников между противостоящими сторонами?
Тарик Рауф: Данная проблема характерна для всех международных организаций, включая ООН. Их деятельность зависит от государств-членов, причем некоторые из них обладают существенно большим политическим и финансовым влиянием.
Современная международная система остается асимметричной: Соединенные Штаты сохраняют значительное влияние, тогда как Россия и Китай, несмотря на статус крупных держав, не обладают сопоставимыми возможностями в ряде институциональных контекстов. Это отражает существующий баланс сил.
Грант Геворгян: Можно ли рассматривать МАГАТЭ как площадку для внедрения новых институциональных подходов?
Тарик Рауф: Несмотря на относительно узкий технический мандат, структурные ограничения остаются прежними. Агентство зависит от финансовых взносов государств-членов: Соединенные Штаты обеспечивают значительную долю бюджета, включая внебюджетное финансирование, тогда как вклад других государств меньше. Это неизбежно влияет на институциональную динамику.
При этом важно учитывать, что значительная часть деятельности МАГАТЭ, особенно в области технического сотрудничества и развития, функционирует эффективно. Основные сложности сосредоточены в сфере, связанной с вопросами войны и мира.
Нераспространение ядерного оружия относится к числу наиболее политически чувствительных направлений. В отличие от технических проектов, неудачи в этой сфере могут иметь серьезные геополитические последствия, включая риск военной эскалации.
Ситуация осложняется в тех случаях, когда государства игнорируют нормы международного права и действуют вне установленных процедур, что подрывает эффективность международных институтов.
Грант Геворгян: Какие тенденции будут определять развитие системы гарантий в будущем? Как МАГАТЭ может сохранить баланс между политическим давлением и принципами объективности?
Тарик Рауф: Методологические основы системы гарантий уже сформированы в рамках взаимодействия Секретариата с государствами-членами. Любые изменения разрабатываются и обсуждаются в консультационном формате.
Секретариат обладает определенной степенью самостоятельности в реализации гарантий, однако не является полностью автономным в их разработке. Например, Дополнительный протокол был выработан в ходе длительных переговоров, в рамках которых государства ограничили объем полномочий Агентства, ссылаясь на необходимость защиты суверенитета.
В результате был достигнут компромисс между эффективностью верификации и уважением государственного суверенитета.
Система гарантий наиболее эффективно функционирует в условиях сотрудничества. Ее основа – транспарентность и готовность государств к взаимодействию с Агентством.
Проблемы возникают при недостаточной полноте предоставляемой информации, а также в условиях политической напряженности. Восприятие руководства Агентства также играет роль: если возникают подозрения в политической ангажированности, это подрывает доверие.
В настоящее время, при Генеральном директоре Рафаэле Гросси, авторитет МАГАТЭ укрепился, и Агентство вновь воспринимается как технически независимый институт. Тем не менее иранская ядерная проблема остается высоко политизированной, что продолжает оказывать влияние на деятельность МАГАТЭ.
Ключевые слова: Ядерное нераспространение; МАГАТЭ
NPT
E16/SHAH – 26/03/24
